丁淮钰
党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），对“十五五”时期事关我国经济社会发展的重大问题作出部署。“‘十五五’时期是夯实基础、全面发力的关键时期，制定和实施好‘十五五’规划，就能为2035年基本实现社会主义现代化奠定更加坚实的基础。”习近平总书记这一重要论断，指明了“十五五”时期的历史方位，也为谋划推进未来五年发展提供了根本遵循。深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，必须深刻理解和把握五年规划是我国社会主义发展的内在要求，把对形势的判断、发展规律的把握与人民群众的关切汇聚起来，形成可检验、可落实的共同目标，并通过明确的任务清单和责任链条转化为一致行动。
一、把握历史方位，在承前启后中理解“十五五”
“历史方位”不是抽象的时代标签，而是对我们党和国家事业所处发展阶段、约束条件与中心任务的综合判断。《建议》明确提出，“‘十五五’时期在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位”。把握“十五五”时期的历史方位，关键在于回答三个问题：我们处在什么发展阶段、主要矛盾在哪里、行动逻辑如何展开。党在不同历史时期之所以能够把握主动，一条重要经验就是始终以对发展条件和主要矛盾的科学判断来界定阶段性中心任务。正如习近平总书记所强调的：“正确认识党和人民事业所处的历史方位和发展阶段，是我们党明确阶段性中心任务、制定路线方针政策的根本依据。”
规划是目的的体现，而目的的实现需遵循客观规律。马克思在考察劳动过程谈到棉花转化为棉纱的有目的的活动时指出：“在其他一切条件不变的前提下,劳动越合乎目的,棉纱就越好。”回望党史，我们党在重大历史关头之所以能够把握主动，重要经验就在于对经济规律和社会矛盾的正确判断。毛泽东曾以新中国成立为界标说明过渡时期的总任务，同时强调阶段性任务的展开必须以主要矛盾的实际形态为前提。他指出：“并不是说社会主义改造这样一个伟大的任务,在人民共和国成立以后就可以立即在全国一切方面着手施行了。不是的,那时,我们还须在广大的农村中解决封建主义与民主主义即地主与农民之间的矛盾。”“需要有两年至三年时间在农村实行土地改革。”因此，行动步骤必须遵循矛盾运动的先后次序。
以此方法论为基础，《建议》对“十五五”时期的阶段定位具有更清晰的逻辑内涵。“十五五”时期在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位，是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。同时，我国发展面临的环境条件正在发生系统性变化，外部环境不确定难预料因素增多，国际政治和经济贸易秩序遇到严峻挑战；国内进入由中等收入向中等发达迈进的关键阶段，并叠加人口减量、老龄少子等结构性挑战。在阶段性任务与约束条件叠加的背景下，“十五五”时期必须把巩固拓展优势同破除瓶颈制约、补强短板弱项贯通起来。由此，“十五五”时期中心任务可以概括为以推动高质量发展为主题，以改革创新为动力，在统筹发展和安全中推动现代化建设取得决定性进展。
从这一判断出发，“十五五”时期的行动逻辑，根本在于把对历史方位的把握转化为可执行、可动员、可评估的阶段性部署。其一，必须坚持党的基本路线不动摇，“思想上政治上的路线正确与否是决定一切的”。“十五五”时期把方向立住，要深刻领会经济社会发展的指导思想和重大原则，确保全党全国在大政方针上统一思想、统一意志、统一行动。其二，要把顶层设计和问计于民统一起来，通过开门问策、集思广益，把分散的社会期待与国家战略目标凝聚为最大共识，进而转化为协同推进的行动合力。其三，要以目标治理体系承接规划任务，以政策组合支撑具体举措，使规划真正成为指导阶段性发展的施工图。也正是在这一意义上，“十五五”规划不仅是发展蓝图，更是汇聚共识、形成合力、推进中国式现代化不断向前的重要政治保证。
二、以规划聚共识，全过程人民民主提升规划科学性与认同度
在推进中国式现代化的进程中，共识不是自发生成的社会情绪，更不是停留在口号层面的抽象一致，而是一种通过制度化程序把方向、目标与行动统一起来的政治过程。五年规划是在党的统一领导下由党中央全会提出规划建议、国务院编制规划纲要、经全国人大审查批准后向全社会公布实施的。五年规划之所以能够在中国这一超大规模国家成为现代化的战略引擎，关键就在于它把党的集中统一领导与广泛社会参与贯通起来。一方面依托党中央对形势、任务作出战略判断并形成顶层设计，另一方面把问计于民贯穿于规划形成全过程，使规划既能集中表达国家意志，又能汇聚社会关切与基层经验。这个过程本质上体现了党的民主集中制的基本原则，从而使共识从抽象的同意变成可落实、可兑现的共同目标。
共识如何形成，取决于是否尊重规律、勇于实践、听取民意。毛泽东讲“没有调查，没有发言权”，强调的正是从实际出发、从群众中来，一切决策必须建立在对实际情况的调查研究之上。从规划编制机制看，习近平总书记和党中央充分发扬社会主义民主，通过深入调研等，广泛征求、充分吸收各方面意见建议，凝聚全党全国智慧。规划的编制过程不断改进、完善，愈加透明、规范。譬如，在“十三五”规划建议制定前，规划起草组从党内征求意见到吸纳民主党派、工商联和无党派人士意见，再到社会公众更广泛参与，规划逐步成为全过程人民民主的重要载体。2020年编制“十四五”规划纲要过程中，中央有关部门首次通过互联网向全社会征求意见建议，收到网民建言超过101.8万条；“十五五”规划编制工作再次开展网络征求意见活动，一个月内收到网民建言超过311.3万条。这种开门问策、问计于民的方式，把分散的社会期待转化为可以进入决策视野的真实议题，再经由党中央集中讨论、反复论证而凝成民意的最大公约数，从源头上提升了规划的科学性与认同度。
从治理结构看，规划编制并非把意见简单相加，而是在民主集中制原则下完成广泛汇集、集中提炼、统一部署。集中力量办大事是社会主义制度的内在优势。这一优势在于，国家能够有效整合社会资源，组织和动员社会一切力量实施重大项目、实现战略目标。新中国成立初期，铁路运输的恢复被摆在优先位置，而成渝铁路在清末筹划、民国时期长期未能得到推进。新中国成立后在党的集中领导下，全国上下一盘棋，成渝铁路从1950年6月开工到1952年7月1日顺利建成通车，仅用两年时间。事实说明，社会主义同资本主义比较，它的优越性就在于能做到全国一盘棋，集中力量，保证重点。正是如此，不论是铁路建设，还是治理淮河、“两弹一星”工程等，我们才能够短时间内完成资本主义国家无法完成的国家工程。
因此，共识的汇聚与落地离不开群众的民主参与和党的集中统一。规划建议正是体现党中央提出的定性指标，而规划纲要则进一步形成可操作的定量指标并落实到法定程序之中。换句话说，群众路线提供了“从哪里来”的认识来源，民主集中制解决了“往哪里去”的组织方式。把来自社会实践的意见、经验与问题转化为可执行的目标体系，使共识既代表了人民的意志又成为动员全社会的力量。
三、以目标促行动，目标治理体制确保规划落实与调整
从共识到行动，关键在于把共同认可的目标变成可持续推进的治理过程，在实践推进与动态校正中把抽象的共识转化为具体的行动。目标治理是通过运用整体知识制定国家规划引导资源配置，以推动目标实现的公共事务治理方式。目标治理体制是五年规划的落实方式，它决定着国家规划的目标能否实现。它涵盖了目标匹配机制、目标实施机制、目标调适机制。这意味着，规划不仅是战略蓝图，更是一套把目标落到实践中的运行机制，它体现了目标的形成、传导与评估纠偏，并且通过不同层级的政策协同发力，最终将共识转化为看得见摸得着的实绩。
首先，要从实际出发，做到具体问题具体分析，把共同的愿景转化为可操作的目标体系。阶段性目标怎么定、重点任务怎么排、政策工具怎么配，取决于对国情、社会矛盾与发展潜能的科学把握。规划把现代化的宏大战略目标与五年期的阶段性目标有机衔接，通过指标、任务和责任分工分解到不同层级与部门。从而在国家发展规划的总目标下，各级政府能够因地制宜地规划各地区发展的目标。同时，具体问题具体分析必须与系统观念相统一。既要因地制宜、分类施策，也要全国一盘棋、上下贯通。发展是系统性工程，目标的形成必须置于统一规划体系之中，把分散意见汇聚为明确方向，把价值判断落实为可执行的目标框架，既把劲往一处使，也把账算得明明白白。
其次，要把共识落实为可推进的建设任务。我们不但要提出任务，而且要解决完成任务的方法问题。我们的任务是过河，但是没有桥或船就不能过。不解决桥或船的问题，过河就是一句空话。不解决方法问题，任务也只是瞎说一顿。目标治理能否见效，关键要看目标能否落地、如何落地。因此，目标治理要求把宏观目标分解为部门责任、区域任务和时间节点，并以重大工程项目等为抓手，把跨区域、跨部门、跨行业的系统任务落实到具体建设任务中。从“一五”时期的156项重点建设工程，到“十三五”时期165项重大工程项目，再到“十四五”时期102项重大工程项目，重大工程以项目化、清单化、责任化的方式，把抽象目标变成可见的工作量，避免目标悬空、责任虚化，使共识因此能够成为指导实践的有力工具。
更关键的是，环境在变、矛盾在变，认识必须在实践中不断更新。目标治理不是对目标的静态陈列，而是以实践为轴心的动态调整，通过全周期评估对目标推进情况进行动态监测，并结合环境变化及时调整完善，使认识在实践中得到检验并获得发展。“十五五”规划在编制与实施过程中要求强化对各项目标的责任分解和督导推进，开展动态监测、中期评估和总结评估，根据评估结果及时调整工作重点、加强考核监督。规划通过评估把实施偏差暴露出来，一方面推动目标实现，另一方面也为目标与政策的调整提供反馈。规划不是一次性完成的，而是在“实践、认识、再实践、再认识”的过程中不断形成完善的。也就是说，目标治理把共识从价值层面的统一转化为治理层面的闭环，即目标可分解、任务可对账、责任可追踪、效果可评估、偏差可纠正，让规划既保持战略定力，又具备对现实变化的适配能力，推动行动合力在不确定性中保持韧性。
归根结底，从共识到行动，其根本在于把实践链条建得更实，让规划在推进中形成实绩、在实绩中巩固共识、在反馈中优化路径，使共识在不确定性中仍能转化为持续行动，推动中国式现代化行稳致远。
值班编辑：白雪、显洋
技术支持：李馨雨
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