所在位置:首页 > 一史两志 > 正文

党中央在延安13年政治建设的逐步完善阶段(2):“精兵简政”政策的提出与实践

来源: 中国延安精神研究会 · 2022-08-02 11:05:40

党中央在延安13年政治建设的逐步完善阶段(2):“精兵简政”政策的提出与实践


一、“精兵简政”政策的背景


作为中共中央所在地和边区抗日根据地的总后方,陕甘宁边区为全国抗战担负了重大责任。随着抗战局势的恶化与边区政治的发展,边区的军队数量和政权机关的规模也日益增加和扩张。然而,边区地广人稀,农业、经济与文化极端落后,民力、财力、物力都很有限,加上日军的不断进攻,国民党顽固派的包围封锁,根据地受到了极大压缩,财政经济一度发生严重困难,出现了“鱼大水小”、“头重脚轻”等矛盾。当时财政既要供应边区军政机关人员的生活费用,又要支援前线的抗战需要,外部援助锐减,只得不断增加边区人民的负担。1939年边区征收公粮只有五万石,1940年征收九万石,到了1941年快速增加到了20万石,同时增加发行了救国公债600万元,以弥补边区财政赤字。房成祥、黄兆安:《陕甘宁边区革命史》,陕西师范大学出版社1991年版,第202页。1941年实际征收公粮201617石,边区人均负担一斗四升八合,占年收获量的1385%。当时边区人民粮食占有量人均才一石一斗一升,在缴纳公粮后,已经不足一石,再扣除应留的籽种,边区群众粮食的实际消耗量每天只有六七两,尚不足一斤。宋金寿、李忠全:《陕甘宁边区政权建设史》,陕西人民出版社1990年版,第279页。日趋沉重的负担使一些边区群众产生了怨言,甚至因征粮负担过重的问题发生群众咒骂的事件。1941年6月的一天,正值下雨,边区政府的县长联席会正在召开,突然会议室触雷电,有多人中电,延川代县长李彩云伤势最重,当即身死。延安县有一个农民借此咒骂说:“雷公为啥没劈毛泽东?”当时保安部门将此人以“反革命罪”逮捕,此事反映到党中央后,毛泽东不同意上述处理,让有关人员深入调查研究,了解到因边区政府征粮过重引起部分群众不满。张希坡:《革命根据地的经济立法》,吉林大学出版社1994年版,第189页。党中央对此极为重视,经过分析研究,调整了公粮政策,确定了群众的合理负担,适当改善人民生活。这一事例虽属个案,但也反映出边区政府机构庞大、开支增加而导致的民众负担过重问题,已经引起了民众的不满。


即使大大增加了民众的负担以后,边区的财政困难仍难以克服,1941年还出现了边币5682698的赤字,占整个财政收入的2249%,最终只能以银行透支的办法来解决。1940年银行透支了3587099元之后,又印发了大量边币填补财政上的困难。大量印发纸币,导致了通货膨胀,结果是边区物价飞涨,人民生活更不安定。边区的物价指数由1940年12月的7169,到1941年1月上升到10755,2月由上升到1373,3月竟高达2224。宋金寿、李忠全:《陕甘宁边区政权建设史》,陕西人民出版社1990年版,第280页。四个月之内,物价指数就涨了两倍,给边区的经济与金融秩序带来了很大混乱。当然,这也深刻反映出边区财政的紧张程度,“我们曾经弄到几乎没有衣穿,没有油吃,没有纸,没有菜,战士没有鞋袜,工作人员在冬天没有被盖。国民党用停发经费和经济封锁来对待我们,企图把我们困死,我们的困难真是大极了。”《毛泽东选集》第3卷,人民出版社1991年版,第892页。


1940年以来,由于边区不断扩张的政府机构,造成部分机关臃肿、人浮于事的现象,在干部作风上造成官僚主义和命令主义的倾向,部分党员干部中的渎职浪费,甚至贪污贿赂现象时有发生,严重损害了党的形象,给革命事业造成了损失。这些问题是否能够得到及时解决,直接关系到边区的抗日根据地能否保存发展,以至整个抗战能否持久,因此成为一个亟待解决的问题。


二、“精兵简政”政策的提出


党的“精兵简政”政策的提出,与边区民主人士李鼎铭的努力有很大关系。1941年以来,李鼎铭目睹了当时抗战面临严重困难和边区政府机构日益庞大的实情,内心极为忧虑。经过再三思考、扪心自问:面临国难当头之际,难道我们就没有责任提出切实可行的办法来战胜困难、共渡难关吗?同时,他又想到毛泽东在参议会的演说,鼓励参议员知无不言、言无不尽,提出建议,更增强了信心。经过深思熟虑后,在陕甘宁边区第二届第一次参议会上,李鼎铭主动同姬伯雄等几位参议员商议酝酿,向大会提交了“精兵简政”的完整提案。提案要求:政府应彻底计划经济,实行“精兵简政”主义,避免入不敷出,经济紊乱之现象。提案指出,军事政治之建立,必须以经济力量为基础,在今日人民困苦,资源薄弱之状况下,欲求不因经济枯竭而限制军政发展,亦不因军政发展而伤害经济命脉,唯有政府彻底计划经济,实行“精兵简政”主义,量入为出,制定预算,以求得相依相助、平衡发展之效果。李晓剑、王天丹主编:《李鼎铭研究文集》,陕西人民出版社2012年版,第407页。具体方面,在财政经济力量范围内和不妨碍抗战力量的条件下,对军事实行精兵主义,加强战斗力,以兵皆能战、战必能胜的原则,避免老弱残疾滥竽充数等现象。对于政府机构则实行简政主义,充实政府机构,以人少事精,胜任职责为原则,避免机关庞大,冗员充塞,浪费人力、物力的现象。应该制定干部供给条例,避免不必要的供给和消耗。在政府工作中,应该提倡节约,树立廉洁作风,避免不应有的浪费现象。


这一提案提出后,反响非常大,也受到一些非议。当时的一些议员认为,正值抗日救国的紧急关头,敌人以大量兵力进攻,还要“精兵简政”,简直是自己束手就擒,觉得不可理解。然而,经过大会的一番热烈讨论,大多数参议员认为,“精兵简政”的方案对及时解决边区财政经济的困难,不但适时中肯,而且具有远见卓识,可以称得上是一个具有重大战略意义的决策。该议案在最后大会表决时,得到参议员165票的多数拥护通过,并且作出决议,交政府办理。


“精兵简政”提出并在参议院获得通过后,很快得到中共中央和边区政府的高度重视。毛泽东认真阅读了李鼎铭关于“精兵简政”的提案,表达了欣赏和赞同,他将提案一字一句地抄在笔记本上,还加了一段批语:这个办法好,恰恰是改造我们的机关主义、官僚主义、形式主义的对症药。1941年12月4日,陕甘宁边区政府为实行“精兵简政”给各县发布了指示信,指示信依据边区二届参议会的决议,对边区施政作了详细计划和周密布置,郑重强调了要进行“精兵简政”,认为健全行政机构,提高行政效能,是完成“五一施政纲领”和一切决议案的重要步骤。指示信指出了当前工作的毛病:一是头重脚轻的现象,在上级是人数过多,机关庞大;在下级,干部数量和质量都比较差。二是各级政府的工作制度还没有完全正规化,还始终多少存在着老一套的游击作风。这些毛病严重影响着边区的行政效能。为此,必须实施“精兵简政”,更加健全行政机构,彻底地使制度正规化。在具体工作上,一是需要精简政府机关冗员,凡是落后的分子,以及老弱的杂务人员,需要回家务农的,帮助他们回去。身体确有疾病,实在不能工作或学习的干部,应该由原机关负责设法给以修养,使其恢复健康后,继续为革命工作。陕西省档案馆、陕西省社会科学院:《陕甘宁边区政府文件选编》第4辑,档案出版社1988年版,第321页。此外,通过让优秀的干部充实基层,选派有相当文化程度、有能力、能工作的干部下移到区乡一级,提高行政效能,发展边区事业,以提高边区、巩固边区。因此,“精兵简政”的目标不是减少政事,而是把所有工作做得更加简洁明确,能够更好地深入基层,深入群众。


三、“精兵简政”政策的实践


边区第二届参议会第一次会议闭幕后,新宣誓就职的边区政府委员会将“精兵简政”作为政府工作的第一件大事来抓。在边区政府主席林伯渠主持下,先后举行第一次政府委员会和政务会议,专门就参议会上提出的关于“精兵简政”的提案及决议进行了认真研究讨论,李鼎铭就“精兵简政”问题作了详尽阐述和说明,在这次会议上,边区政府为贯彻“精兵简政”,确定了一系列实施的具体步骤。成立了以刘景范为主任,周兴、周文、高自立等为委员的编整委员会,给各分区、专署及县市长发出了“指示信”,给边区政府各厅、处、院等机关发出“训令”,要求切实贯彻执行“精兵简政”的方针,及时拟定计划与编整方案。


在“训令”中,针对边区目前存在的头重脚轻、组织庞大与制度不全等两大缺点,提出,“精兵简政”主要就是为补救这两大弱点,在新选政府开始施政的时候,就须坚决执行,为今后的一切工作奠定坚固的基础。根据编整委员会的核定,边区一级机关应减去干部和杂务人员1/3到1/4。规定凡是调整出来的所有人员,一律由编整委员会计划安置,使人人各得其所,须学习的,须参加生产事业的,等等,都给以合理解决,并将很大部分人员用于加强县区乡级的行政机构。经过第一次整编,边区裁撤了一些冗余机构,缩编了各级政府的工作人员至原有人数的76%,取得了初步成绩。但是,边区各部门在机构和制度方面仍有不少缺点,政府人员也没有得到充分合理的调剂,因此,还有继续精简的必要。


1942年4月,在边区政府委员会第二次会议上,民政厅厅长刘景范总结了前一阶段的工作,作了“精兵简政”情况的报告,经过会议讨论后,决定进一步实行整编。为了加强领导,边区政府邀请中共中央、中央军委及西北局等单位成立了边区总编整委员会,决定以林伯渠、李鼎铭、李富春、叶剑英、谢觉哉等七人为委员,由林伯渠、李鼎铭主持会务。同时决定各系统成立编整委员会分会,要求按期作出编整方案交总会讨论。是年5月,边区政府召开干部动员大会,林伯渠作报告,进一步阐明“精兵简政”的重要意义。他说,“精兵简政”非一般的“裁兵减员”,“精兵”要使每一个战士,以一当百,成为模范的抗日军队;“简政”乃使各级机关不庞大复杂,一人当十,十人当百。自此,边区的第二次“精兵简政”正式开始。6月,边区召开第22次政务会议,明确规定边区政府是以“了解情况、掌握政策,督导行政、培养干部”为基本任务的政务领导机关,拟定了“紧缩上级,加强下级,政事分开,合署办公”四项办法,确定了实行第二次“精兵简政”的方案。编整方案在边区得到了严格执行,这一时期边区政府下发多件不准增加人员的批答。1942年1月曲子县地区根据编整情形报告该县第三科人员为三人,边区政府批答称:关于曲子县第三科,照编整委员会规定为二人,所报第三科三人,不能照准。陕西省档案馆、陕西省社会科学院:《陕甘宁边区政府文件选编》第5辑,档案出版社1988年版,第262页。也即第三科仅增加一人未被照准,而且这样的从严控制政府人员规模的批答多次出现,充分说明边区政府执行“精兵简政”政策的严肃性。1942年秋,边区政府完成了第二次“精兵简政”,缩减了边区一级的机关和人员,逐步实行合署办公制度,加强了县政府的权力,健全了区乡政府的组织,同时整训了边区自卫军。


陕甘宁边区在近一年时间内经过两次精简,取得了显著成效。然而,由于个别干部对“精兵简政”的认识不足、推行不力,还存在着某些和精简不相容的本位主义,以及粗枝大叶的工作作风,离边区精简工作的要求还有较大差距。为了将“精兵简政”工作进一步引向深入,毛泽东在1942年9月的《解放日报》发表文章《一个极其重要的政策》,再次强调了“精兵简政”的重大意义。毛泽东指出:目前的尤其是今后的根据地的战争情况,不容许我们停留在过去的观点上。我们的庞大的战争机构,是适应过去的情况的。那时的情况容许我们如此,也应该如此。但现在不同了,根据地已经缩小,在今后一个时期内还可能再缩小,我们决然不能还像过去那样维持着庞大的机构。在目前,战争的机构与战争的情况之间已经发生了矛盾,我们必须克服这个矛盾。敌人的方针是扩大我们这个矛盾,这就是他的“三光”政策。假若我们还要维持庞大的机构,那就会正中敌人的奸计。假若我们缩小自己的机构,使兵精政简,我们的战争机构虽然小了,仍然是有力量的;而因克服了“鱼大水小”的矛盾,使我们的战争的机构适合战争的情况,我们就将越发有力量,我们就不会被敌人战胜,而要最后地战胜敌人。《解放日报》1942年9月7日第1版。毛泽东以人们随季节增减衣服比喻“精兵简政”的政策,他说“精兵简政”就像八路军到了春夏之交要脱冬衣穿夏服一样,如果这时不轻装,还是一身臃肿,头重脚轻,那就很不适应作战。八路军、新四军“精兵简政”,及时脱去冬装换上夏装,虽然身子变小一点,却更扎实更精干,就会成为无敌的力量。同年8月,毛泽东在给陈毅,给谢觉哉、陈正人的回信中,也多次谈及了“精兵简政”,提出精简包括精少、效能、统一诸方面,尚有节省、反官僚主义诸项,需要普遍开展,深入与切实见效。《毛泽东文集》第2卷,人民出版社1993年版,第439页。


接着,中共中央又发出《关于加强统一领导与精兵简政工作的指示》。“指示”说:各根据地很多都是机关庞大,系统分力,单位太多,指挥不便;干部在上层,中下层虚弱无力;军区分区两级有些缺乏领导核心,许多人谁不服谁,而不能承认一个比较强一点的同志作为核心。这些现象与目前及今后极端严重的分散的游击环境完全矛盾,如果不改变,简直是自杀政策。中央要求,没有实行“精兵简政”的地方,应该立即着手实施;已经实行的地方,再加审查,凡不彻底的地方必须彻底,来一次大大的痛快的精简,军队原则上不再补兵,做到量小质精,更有战斗力,地方党政民学大幅缩减。要把大批干部和知识分子派到区乡去,派到空虚而需要的部门,派到敌占区、游击区去,提倡干部降级使用,到基层去接受锻炼。


按照中共中央与西北局的指示,边区政府为继续贯彻“精兵简政”的政策,又召开了动员大会,开展工作大检查,并在1942年9月制定了《陕甘宁边区精兵简政纲领》。“纲领”指出:边区“精兵简政”的全部意义就是要达到“统一、少而精、提高效率”。为此,必须把边区范围内的行政、地方武装、财政等全部统一于边区政府领导,才能保证思想行动更能一致与有效。必须使组织简单,脱离生产的人员减少,才能保证不甚富庶的地区能够供给长期抗战以人力、物力,必须人尽其力、物尽其用,提高每个军政人员的战斗力与工作效能,不使有任何物质的浪费,能充实力量,准备反攻。并规定,脱离生产的部队不应超过边区居民总数的2%,脱离生产的政民工作人员不应超过边区居民总数的1%。房成祥、黄兆安:《陕甘宁边区革命史》,陕西师范大学出版社1991年版,第208—209页。在晋察冀边区,“精兵简政”政策也得以实施,“三十一年初,各级政府都进行了简政工作,紧缩机关,减少事务手续,节省财政开支,仅就北岳冀中两区,党政军民减缩人员即达四万余人。三十一年秋,又经过一次紧缩,这对于减少开支、节省民力,组织机关更适合于战斗环境上,起了很大作用。”《晋察冀边区财政经济史资料选编》总论编,南开大学出版社1984年版,第493页。


1942年10月起,陕甘宁边区召开了高级干部会议。毛泽东在会上作了《抗日时期的经济问题与财政问题》的报告,号召边区的机关、学校、部队,尽可能实行自给,以便克服财政和经济困难。毛泽东说:这一次“精兵简政”,必须是严格的、彻底的、普遍的,而不是敷衍的、不痛不痒的、局部的。必须达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的。必须给人民以看得见的物质福利,即不仅是向人民要这样那样的东西,也要组织人民、领导人民,帮助人民发展生产,增加他们的物质福利。《毛泽东文集》第2卷,人民出版社1993年版,第467页。可见,边区的“精兵简政”也不止是政府的一项工作,它更着眼于人民群众生活的改善,实现人民的福祉。


四、“精兵简政”政策的成效


陕甘宁边区的第三次“精兵简政”,于1943年底结束。同年12月,召开了边区政府委员会会议,对“精兵简政”进行总结。边区政府副主席李鼎铭在会上作了《边区政府简政总结》的报告,对这次精简作出了高度评价。总体上,“精兵简政”运动取得了积极成效。精简之后,边区党政军各方面的工作取得了十分显著的改进,其中突出的方面表现在以下一些方面。


在机构精简方面,成绩斐然。边区政府各机关实现了业务精简,实行伤残第一,其中特别是以农业生产为第一位,做到党政军民齐动手。因为生产运动尤其是农业生产运动的普遍展开,干部教育尤其是干部整风运动的日益深入,大大改变了工作面貌,改变了边区面貌。在机构方面,实现了更大的精简,边区各厅、处、院的内部机构,已经裁并了四分之一,如取消各处、院秘书室,各厅管理科,银行研究室,民政厅由四科合并为二科,等等。边区政府的直属机关由35个减少至22个,税务局税务所从95个减少至65个,九个银行办事处全部被撤销,各系统内设的缉私机构与保安处检查机关合并。专属及县府的内部机构从原来的八九个减少至四五个。这样一来,既避免了头重脚轻的弊病,又达到了政简民便的目标。在机关公务人员方面,一律实施了精简。专署以下各级政府,除因自卫备荒需要,专署增设粮秣科二人,县、区政府增设大队副及副营长一人外,一般都按照简编方案实行。边区政府各厅处院等及附属机构的人员,大都已经如数精简,个别机关还出现了缺人的情况。边区政府办公厅的成立,各厅合署办公的实现,加强了统一领导,加强了各部门之间的联系,大大节省了干部。合署办公之前各厅处的469名干部,减少到合署之后的279个,减少了190人,占原有人数的40%强。等等。陕西省档案馆、陕西省社会科学院:《陕甘宁边区政府文件选编》第8辑,档案出版社1988年版,第26页以下。


在精兵方面,暂停了正规军的扩充,加强了地方武装和不脱产民兵,使部队人数不超过边区居民总数的2%,从而大大减轻了军队供给的负担。部队内部,裁撤、精简了一些冗余机构,一部分人员充实到战斗岗位,主要加强战斗部队;一部分人员被选入学校参加继续学习或深造;一些老弱残疾人员转到生产战线及地方机关去工作,或由地方作适宜的安置。1942年,留守兵团在第一次“精兵简政”时,精简了3000人,转入生产战线。次年,留守兵团直属部队又缩减了1400人。在缩减规模的同时,在部队内部加强了军事政治训练,提高了部队的军事政治素质。精简的结果,不但没有因部队人员减少而削弱力量,反而使部队更机动灵活而且精干,易于适应战争环境的变化,加强了部队的战斗力。


通过“精兵简政”,边区也改善了干部的领导作风。边区各级贯彻了“简政实施纲要”,精简了机构和人员,建立了统一的领导制度和纪律,整顿干部,改进了工作作风。各级政府机构中存在的官僚主义作风得到涤除,各主管部门领导深入基层、深入工厂,开展检查与整理。工业系统展开了赵占魁运动,工业产量大大提高,生产成本大幅减低。在农业生产中,开展了吴满有运动,修订改善了生产计划,号召推动了边区按户计划与生产竞赛。因为实行了首长负责,自己动手,与群众密切联系的群众路线,边区的各方面工作取得了很大进步。


通过“精兵简政”,边区提高了政府工作效能。经过几个阶段的“精兵简政”,纠正了业务方面的分散力量,采取了将主要力量用于主要方面的办法,集中力量在生产、教育、防奸等工作上,获得了显著成绩。边区加强了统一领导,纠正了系统林立各自为政的现象,精简了机构,确定专署为边区政府的代表机关,加强了与下级的联系,大幅提高了工作效能。据统计,在政府经营的自给企业中,效能提高十分显著,难民工厂,过去每台铁机每月平均织布13匹,现在每台织布21匹,提高63%。振华纸厂,8月份出纸1154令,每令需工138个,10月份就增加到2166令,每令需工八个,提高40%。陕西省档案馆、陕西省社会科学院:《陕甘宁边区政府文件选编》第8辑,档案出版社1988年版,第32页。


通过“精兵简政”,实现了公务开支节约,减轻了人民负担。在边区的机关、部队、学校中,都实行了粮食、燃料和日用品的节约运动,三五九旅用洋芋和南瓜部分代替粮食,节省了一大笔粮食费用,使该旅基本上实现了粮食自给。边区政府办公厅、中共中央党校也带头实行了粮食节约,保安处等机关过去每人每日平均须用炭两斤,现在只要一斤。在工厂,节约运动取得了很大成效。边区被服厂1942年利用破布17万方尺,等于50匹大匹布,节省新布11001万方尺,等于42匹大匹布,节省线533码。实行了节约运动后,边区人民的负担减轻,民力动员减少了。1943年,延安动员民力只有28493个,减少了31532个,减少110%强。绥德在同年只有900个,减少了74296个,减少2255%强。这一变化的出现,正是由于实行了“精兵简政”,各机关、部队用实际行动表达了对人民的热爱,自运粮草,减轻人民负担。


“精兵简政”运动的开展,极大地精简了边区政府机构和干部数量,提高了政府整体工作效率,加强了统一领导,改变了工作作风,减轻了人民负担,促进了生产的发展,维护了边区社会的稳定与和谐。“精兵简政”工作,达到了人员精简与机构精干的目标,强化了边区党政军民组织在民主集中制原则下的统一领导,提高了机关工作效能,达到了行政节约、作风改进、反对官僚主义的目的,使中共的抗日民主政策得以更好地贯彻,为边区克服困难,迎接更大的胜利,创造了有利条件。


(作者 肖周录、岳晓雨)


(选自中共中央在延安十三年史(5)《政治建设史》,肖周录主编,第四章第二节,中共党史出版社,2017年9月第一版)