党中央在延安13年政治建设的稳步推进阶段（1）：抗日民主根据地地位的进一步谈判与确定
一、边区地位合法性进一步谈判的历史背景
（一）双重政权局面与其结束
在抗战救国的背景下，随着西安事变的顺利解决，中国共产党与国民党实现了第二次合作。之后，中国共产党与国民党就陕甘宁苏维埃政权的问题又进行多次谈判。是年7月，中国共产党中央指派周恩来、博古、林伯渠等作为谈判代表，与蒋介石在庐山进行谈判，蒋介石同意并赞同陕甘宁苏维埃政府在改为陕甘宁边区政府后，成为国民党政府的一部分。8月，中国工农红军根据国共谈判的内容，改编为八路军，随即赴华北抗日前线。在延安设立八路军后方留守处，由萧劲光任八路军后方留守处主任，并设立东西两个地区留守处。东地区留守处包括神府、靖边、安定、志丹、肤施、鄜县（今富县）、洛川等县，驻洛川，陈伯钧为主任，陈先瑞为副主任。西地区留守处包括定边、盐池、环县、庆合、正宁、旬邑、淳化等县，驻正宁，王宏坤为主任，王维舟为副主任。
国民政府军事委员会同意将红军的原驻地作为八路军的防区。是年10月，国民政府行政院召开第333次会议，正式通过决议，该决议对陕甘宁边区行政长官作出任免：委派丁惟汾为陕甘宁边区行政长官，林祖涵为副行政长官，丁惟汾未到任前，由林祖涵代理。宋金寿、李忠全：《陕甘宁边区政权建设史》，陕西人民出版社1990年版，第117页。事实上，国民政府也不准备派丁惟汾到边区，仅仅是一个名义而已，这等于在实际上承认了陕甘宁边区，将边区作为国民政府的特区，边区政府为国民政府的一部分，从法理上，正式承认了边区的合法性地位。
但是蒋介石与国民政府一直没有明确公开国民政府行政院第333次会议决议，也没有将已经划为八路军防区的23个县明令确定为边区的具体管辖范围，这为边区的发展留下了隐患。
陕甘宁边区政府成立后，林伯渠代表边区政府与国民党中央及国民政府指派的专员就边区的具体行政范围进行了数次会谈。1937年12月，边区政府呈文国民政府，要求将陕西的肤施、安塞、保安、安定、延川、延长、旬邑、淳化、定边、靖边、甘泉、洛川，甘肃的庆阳、合水、环县、正宁等，共23个县明确为陕甘宁边区政府的管辖范围。1938年7月，林伯渠在武汉再次向蒋介石重呈此案，蒋介石面允，交孔祥熙解决。同年在重庆召开国民政府第二届参政会时，林伯渠将原呈交于孔祥熙，孔面允“属林伯渠给具边区所辖区域地图及呈，拟解决之”。
1939年2月12日，陕甘宁边区政府再次呈文国民政府行政院，但国民政府行政院仍然没有明令边区的范围。在这种情况下，除保安、定边、安塞等几个县外，在边区的其他十几个县中，既有统一战线性质的抗日民主政府，又有国民政府、陕甘宁三省政府所委任的地方政府。
这种双重政权对峙的局面，使边区的一个县同时存在着两个县长的现象，不利于陕甘宁政府对边区形成有效的管理，也使边区政府的法令难以推行，影响到了边区动员人力、物力、财力以进行抗日救国的各项工作，成为边区建立初期的一大难题。
（二）国民党顽固派挑起的磨擦
1940年前后，国际、国内形势发生了巨大变化。国际上，1940年发生的大事：法国战败，德国占领大半个欧洲，9月，德、日、意在柏林签订了轴心国军事同盟。1941年，国际法西斯侵略势力到了最为猖狂的时期，如在欧洲，德国打败英国，占领北非，控制巴尔干半岛；6月22日，德国撕毁苏德互不侵犯条约，攻打苏联，在亚太地区日本军国主义者于12月8日偷袭珍珠港。
在国内，日军于1938年占领武汉以后，改变了对华策略，对国民党以政治诱降为主，辅之以军事进攻，而将战争重心由国民党战场移向共产党领导开辟的敌后抗日根据地，以达到“以华制华”的目的。在这种情况下，国民党顽固派掀起了第一次反共高潮，在第一次反共高潮中，陕甘宁边区是国民党顽固派磨擦活动的重点地区之一。
从1939年底到1940年初，磨擦活动进一步发展成为大规模的军事进攻。1939年11月的国民党五届六中全会，改“政治反共为主”为“军事反共为主”，掀起了第一次反共高潮。自1939年11月到1940年6月，蒋介石国民党顽固派在陕甘宁边区就制造了124起磨擦事件，其中包括63次武装进攻。较为突出的是制造了第二次陇东事件。1939年12月，宁县国民党县长率领保安队，在国民党九十七师一部的配合下，袭击八路军驻该县县城的一个营。他们先在八路军驻地周围挖好地道，埋好地雷，将地雷引爆，使八路军伤亡过半。八路军对此进行了顽强抵抗，坚持了两昼夜，后因寡不敌众，突围出城。
为了有效应对各种破坏活动，陕甘宁边区进行了多方面工作，边区党委要求各分区搜集顽固分子破坏统一战线的材料予以揭露，特别是顽固分子不顾大局利用什么方式来破坏边区，造谣污蔑、挑拨离间，破坏共产党的威信，以及各种欺骗宣传的具体内容，来边区破坏的哥老会、土匪、民团或者其他部队，在什么地方，人数多少，负责人是谁，对边区的态度和进攻的方式怎样，喊什么口号，中央档案馆、陕西省档案馆：《中共陕甘宁边区党委文件汇集》（1937—1939），1994年，第417页。利用这些具体的事实，证明顽固派破坏抗战的行径。同时，边区也积极推动统一战线发展，“在友党友军区域中，我们应以党的十大纲领为中心，充实巩固目前开始组织成功的统一战线，动员全国人民，全体国民党员，共产党员为中华民族胜利而血战到底”中央档案馆、陕西省档案馆：《中共陕甘宁边区党委文件汇集》（1937—1939），1994年，第439页。。这些措施，有力地回应了顽固派对根据地的破坏，保障了边区地位的稳定。
二、中共中央就边区地位合法化进一步谈判的指示
在国民党顽固派掀起第一次反共高潮的背景下，中国共产党始终以民族利益为重，同国民党就边区地位合法化作进一步谈判，同国民党顽固派破坏边区的行为作坚决斗争。
1940年1月，中共中央发出《中央关于边区等问题与国民党谈判的方针给南方局的指示》和《中央关于边区与扩军问题同国民党谈判的条件给南方局的指示》。在《中央关于边区等问题与国民党谈判的方针给南方局的指示》中，中共中央指出：要23县，少一县不行。目前定18县经行政院正式通过未发表，又复增兵包围企图进攻。非23县，不足以保障八路军后方之巩固，且陇东五县，关中二县，绥德五县，久经划归八路军防地，唯有直隶边区行政，才能避免冲突。三旅不能撤，还要增调二旅，因陕北在二战区范围，并非另一战区。增援河防极为正当。蒋曾致电巩固河防，三旅调来，正符合蒋令，况有阎邓令准毫无不合。所谓去年有令不许一兵一卒渡河，则马占山由凉城过河到东胜，三靖团由离石过河到宜川，岂止一兵一卒。三旅仍为增援河防独不允许，显属无理，现在蒋鼎文、朱绍良增派大兵包围边区，故八路军增调二旅开驻鹿洛淳旬庆合一带，则后方无保障，前线不安心，请蒋何迅速批准。否则实行了移驻，勿谓擅自行动。但如彼令撤退包围，恢复八月前状态，则我方增调之兵自可令其停止，否则非调不可。为了巩固河防避免磨擦，不但何绍南不能再来，并须委任八路人员为专员，五县县长均须如此。
1940年，顽固派分子破坏边区的活动，采取了新的形式，主要是采取唆使土匪派入边区进行抢劫，制造恐怖现象，捣乱抗日后方的治安。新正县三个区长，勾结和收买土匪到边区抢劫。1940年春，顽固分子勾结土匪在环县抢劫民众的牲口万余头，羊万余只。1940年6月，顽固分子在西峰镇召开军政会议，讨论如何具体实施《防止异党活动办法》，准备组织暗杀队，深入边区进行暗杀工作。6月15日上午，安定县西二区李家岔镇被40余名土匪包围，遭抢劫，自卫军营长李发财及商人张明俊等遭杀害，区长受重伤。
双重政权是磨擦形成的原因之一，但是究竟是双重政权，还是国民党顽固派的磨擦，均是国民党没有明文发展边区为合法造成的。因此，是年10月，行政院上也曾表示承认边区，并准备派人前来。是顽固派分子阻止了。说如果承认，则变为合法，以后就不能磨擦了。那时南京、武汉相继失守，我们一直催蒋介石明文发表边区合法，但他一直拖延，又说什么界限等事。
所有磨擦人员均须调走。何绍南须逮捕赴法庭，追治贪赃贩烟及贻误河防动员等罪。23县之有双县长者，贻笑中外，妨碍行政，制造磨擦，应立即撤销，否则民众起而驱逐，我们无法制止。八路军有23县境内动员民众实行三民主义与抗战建国纲领之全权。陕甘两省当局有加以妨碍者须惩处之。陇东事件必须合理解决，我方谢觉哉为代表。陕北师管区八路军负责。肤施县党部有歧途暗杀我中央人员之消息，请速为制止。
1月11日，《中央关于边区与扩军问题同国民党的谈判条件给南方局的指示》指出，与国民党谈判的条件是：坚持23县，少一县不行。可将淳化、旬邑、正宁、宁县、镇原五县划出。如此则23县范围如下：甘肃三县：庆阳、合水、环县；宁县一县，盐池；陕西19县：鄜县、甘泉、肤施、安塞、安定、延安、延川、清涧、绥德、米脂、吴堡、葭县、神木、府谷、榆林、横山、保安、靖边。但原有关中苏区，即淳化、旬邑、宁县各一部分，仍须在边区范围内，否则当地民众绝不同意。23县境内实行边区民主制度，彼方原有行政机关地方武装一律撤销。撤销以破坏边区为目的之一切特务机关，但党部不在内。边区名称为“陕甘宁边区”。边区政府委员会，由边区参议会选举，国府不得委任别人。主席林伯渠，边区行政经费，每月津贴20万元。撤销咸榆公路及陇海铁路上一切阻拦制度，以后不得扣留与阻拦来往人员。马师撤退洛川以南，其他包围至军队一概撤退，回复八月前现状，我方亦不再调兵来边区。扩军问题照十日电，必须三军九师22万人，每月440万军饷不得短少。陇东五县自彼方进攻后，我亦展开游击战争，逮捕彼方所有人员，广泛发展民众运动，现彼方九十七师已经撤退，表示和平，我方亦停止军事行动，与保护已捕人员，但民运仍继续发展绝不停止，现在派谢老为代表，一星期内动身前往西峰镇与朱绍良所派代表谈判。
三、边区合法地位谈判的主要内容
根据与国民党政府谈判的情况，1940年1月，中央书记处向南方局与北方局发出《中央关于与国民党谈判条件不能让步问题给南方局的指示》，指出：中央前电所提边区扩军等各条件都是最低限度的，正当的，合理的，不能让步。在彼方军事限共到处发展的情况下，稍一让步，即可造成彼方向我进攻的机会，故如彼方能迅速承认我方所提各点，则可照此解决，否则我们必须考虑增加扩军数与经费数，并以晋察冀鲁四省及豫东、皖北、苏北全部划为我军防地，方于抗日有利。边区问题在目前形势下，不仅23县不少，而且须考虑增加至28县，方能巩固后方，否则，敌人在华北、西北之军事磨擦将无止尽，抗日阵地将大受破坏也。2月9日，中央书记处再次向南方局与北方局发出《中央关于国民党谈判内容给南方局的指示》，有关边区的内容有：4日电悉，你们说目前中心已经不是九师23县的问题，而是全国磨擦问题，这是很对的，望据此观点与张何：下令停止全国磨擦，撤退马禄侵入鄜县南部之队伍。
1940年2月10日，中央书记处向南方局进一步发出《中共中央书记处关于调换陕甘宁边区四县及追究何绍南罪行等问题给南方局的指示》，指出：关于以他县调换淳化、旬邑、正宁、宁县四县一事，你们现时还不要答应，因为：如以神府榆横四县来调换，将引起双城与我们冲突，这在目前是不利的。目前即答应调换四县彼方将逼近庆阳建筑封锁线。决不放松对于何绍南贩卖白银、贪污数十万、伪造八路护照和贩卖烟土及贻误河防动员等罪，固执地追究下去，陕北民众要求逮捕何绍南押回公审。绥德五县属边区范围，要求委任王震为专员，边区政府拒绝委任任何别人继任，如彼方贸然委派，五县民众及政府将实行拒绝，如委任王友直等叛徒，我们准备逮捕。
四、边区地位合法的进一步斗争
而就在中国共产党与国民党为解决磨擦，就边区地位进行进一步谈判的准备落实时，国民党顽固分子仍然没有停止在边区制造磨擦的活动。1940年元旦，国民党环县保安大队副土匪头子赵思忠（绰号赵老五），率部80余人并迫使壮丁数百名侵入环县洪德区，抢占该区三个乡，残杀地方干部数名。后赵匪窜至环县北门外，被保安队及警卫队击退，赵匪败退后，乱窜于洪德、虎洞等六个区之间，肆无忌惮地抢掠残杀干部和群众，肆虐达一个月之久，环县人民恨之入骨。陇东分区领导为巩固抗战后方，保障人民生命财产安全，调派警备二团，于2月16日出动进剿，至3月7日，将赵匪的巢穴全部摧毁，赵老五率匪徒12人逃脱，余匪全部就擒。与此同时，警二团还击溃了暗藏在环县车道区内的国民党固原县政府爪牙张廷杰，解决了由张煽动的自卫军900余人的叛逃事件。2月中旬，我军一部曾在正宁县平子镇与国民党保安队激战两天，尔后退出正宁县。这样，经过第二次陇东事件，国民党侵占镇原、宁县、正宁三个县；我亦歼灭了庆阳、合水两县城内的国民党保安部队300余人。
关中分区，是陕甘宁边区的南大门，从地理位置上看，它是插向敌人心脏的一把尖刀。从延安到关中，要通过黄陵、店头一带的一条几十里长的狭窄地带，边区军民把它叫作“葫芦把”，把关中地区叫作“宝葫芦”。国民党顽固派对边区的这个“宝葫芦”早已垂涎三尺，总想先把它吃掉，然后侵吞整个边区。因此在整个抗战期间，国民党顽固派对关中分区的武装的和非武装的破坏活动一刻也没停止过。我方在关中分区的兵力很弱，原先只有保安独立一营（营长高步云）和保安独立二营（营长张占云）两个营，以及几个县大队，后因磨擦不断升级，才调进保安独立三营（营长贺吉祥）。而他们面对着的却是胡宗南的20万正规军。
对于这些事件，萧劲光于2月23日电呈程潜与陕西省政府主席蒋鼎文，要求：程、蒋转呈上峰依法惩治，撤职严惩。2月27日，《新华日报》发表题为《鄜县的大暗杀案》的社论，指出：在鄜县所行的一切罪恶行为，是顽固派反动派有计划行动中的一个具体表现。边区民众积极行动起来，组织代表团向国民党当局进行请愿，要求严惩事件制造者。如庆阳各界民众组织代表团呼吁解决陇东事件，要求严惩肇事的为祸者以公正处理。该代表团提出：这次肇事的人是由方镇五率领保安队向驻宁八路军进攻而起的，事实如果是真的话，他就要完全负责，顽固分子制造磨擦，实际帮助了日寇！我们要求上峰撤职查办。这次事变仍在继续扩大着，像这种关系陇东地方安定和国家民族的重大事件，我们决不能袖手旁观，我们庆阳市已经组织起呼吁的团体，要为事变周旋与请愿，陇东各县各界同胞一致起来向政府和驻军的主要机关请愿，……本团同人及陇东各县各界共同努力，愿意为促进陇东团结、进步与坚持抗战而奋斗到底。《新中华报》1940年1月30日第3版。
绥德专区专员何绍南已经离职逃跑，洛川专员、陇东专员，实际为组织一切破坏活动的指挥人。他们接受命令，指挥其所属各县县长、联保与联甲，以破坏边区为唯一任务，绝口不提抗日。其对边区之称呼，亦采取敌人的口吻，称为“伪边区”，对共产党称为异党，与敌寇在华北称八路军为匪如出一辙，这些顽固派的言论与行动，正是反共、熔共政策下的必然结果。是在《限制异党活动办法》、《异党问题处理办法》以及《处理异党问题实施方案》相继颁布之后的一贯的有组织的发动。
该团体针对鄜县暗杀案，向国民政府提出如下要求：立即逮捕主犯加以撤职，追究并治以应得之罪，严厉惩办专门从事破坏边区之何绍南、钟竟成、钟相毓、张明经等专员，明令承认陕甘宁边区政府，取消边区境内的双县长现象，边区行政应该统一起来，取消所谓《限制异党活动办法》、《异党问题处理办法》、《处理异党问题实施方案》等引起磨擦的文件。
1940年2月，边区政府林伯渠与八路军后方留守处主任萧劲光联合呈请“最高当局”惩办何绍南，要求应立即逮捕并由民众公审置之重典，并以抗战功高之司令为二区专员，绥德等五县宣布属于边区以利保卫河防。
边区采取一系列措施，驱逐国民党县长，结束双重政权局面。边区政府存在双重政权局面，不仅使边区政令不统一，更是国民党顽固派制造磨擦，否认边区政府的重要基础。因此，结束双重政权局面，既有利于防止磨擦，也有利于边区地位合法。
为此，中国共产党八路军、边区政府，采取措施结束边区存在的双重政权局面。1940年2月，八路军后方留守处主任萧劲光在国民政府西北行营主任程潜于2月致电边区后，随即致电程潜。在历数何绍南的各种罪行之后，电文第二部分提出，林伯渠为地方计，为人民为抗战国法计，请钧座将该犯何绍南加以逮捕，并解至陕北组织巡回法庭令民众代表参加审判，治以重法以诉法纪而快人心。再查二区专员一缺未便虚悬，查有绥米佳吴清警备区司令员，屡建奇功，近则警备河防，以之兼理专员一职，实属人地相应，并为缓和纠纷，便利河防计，绥德警备区行政，宜归边区不宜分划割裂，致无穷之冲突，事关团结抗战，敬请裁决为遵，不胜翅企待命之至。
仅仅要求国民政府撤回县长，还不足以结束边区的磨擦纠纷，问题的关键在于国民政府明令确定边区的范围，使边区地位完全合法化。1940年3月14日，边区政府主席林伯渠电呈西安天水行营主任程潜，电文指出：边区境内各县县长得由边区委派一节，足见拥护团结诚意，至佩贤劳。唯关于边区23县文体，如仅规定12县得以行使职权，则不仅边区问题始终未获合理解决，深恐磨擦纷扰将无已时，试以边区政府由苏维埃政府改组为两党共赴国难条件之一，早为委座及中央所承认，今取消12县双县长制，不过避免一部分纠纷，而基本关键实在确定23县之范围，承认边区政府之组织，以免因边境争执及职权行使发生磨擦。以范围论，除尊兄所指12县外，尚有淳化、旬邑、宁县、庆阳、镇原、盐池六县为西安事变时委座所承认，复经1937年冬行政院所通过，事关委座与中央威信，岂容翻悔，此淳化等六县应请明令划为边区管辖者也。绥、米、葭、吴、清五县为1938年春季西安行营划为八路军河防之一部，因行政不一致，致使何绍南等地方人员肆有反共反八路军之磨擦政策，妨碍河防，制造纠纷，既不利于团结，复不利于抗战，此绥德等五县应请明令划为边区管辖者也。以组织论，边区政府之组织，亦为1937年冬委座所承认，行政院所通过，荏苒三年，延不发表，磨擦无穷，纠纷时起，甚非团结之福，此边区政府组织应请转陈中央明令发表者也。以此诸端，合理解决，否则边区问题依然如故也。《新中华报》1940年3月19日。
经过前述一系列艰苦努力，陕甘宁边区基本上结束了双重政权的局面，边区行政得以统一，为有效地组织人力、物力、财力进行抗战奠定了良好的政治基础。
（作者 马京平、何旺旺）
（选自中共中央在延安十三年史（5）《政治建设史》，肖周录主编，第三章第一节，中共党史出版社，2017年9月第一版）
