党中央在延安13年政治建设的稳步推进阶段（2）：抗日民主政权执政理念的发展变化
一、新民主主义理论的提出
（一）新民主主义理论的完整提出
1940年1月，毛泽东发表了《新民主主义论》，科学、全面地总结了中国革命的规律，提出了新民主主义革命的完整的理论体系。他指出：中国革命的历史进程，必须分为两步，第一步是新民主主义，第二步才是社会主义。而且第一步的时间是相当地长，决不是一朝一夕所能成就的。我们不是空想家，我们不能离开当前的实际条件。而所谓的民主主义，现在已不是旧范畴的民主主义，已不是旧民主主义，而是新范畴的民主主义，而是新民主主义。中国革命的特点是分为民主主义和社会主义两个步骤，而其第一步现在已不是一般的民主主义，而是中国式的、特殊的、新式的民主主义，而是新民主主义。中国现时社会的性质，既是殖民地半殖民地、半封建的性质，就决定了中国革命必然也分为两个步骤：第一步，改变这个殖民地半殖民地、半封建的社会形态，使它变成一个独立的民主主义的社会。第二步，使革命向前发展，建立一个社会主义的国家和社会。中国现时的革命，是在走第一步。
新民主主义革命的任务需要建立新民主主义的政治、经济与文化。关于新民主主义政治，需要解决国体与政体问题，毛泽东指出：国体——各革命阶级联合专政。政体——民主集中制。这就是新民主主义的政治，这就是新民主主义的共和国，这就是抗日统一战线的共和国，这就是三大政策的新三民主义的共和国，这就是名副其实的中华民国。我们虽有中华民国之名，尚无中华民国之实，循名责实，这就是今天的工作。这就是革命的中国、抗日的中国所应该建立和决不可不建立的内部政治关系，这就是今天“建国”工作的唯一正确的方向。关于新民主主义的经济，毛泽东指出：在中国建立这样的共和国，它在政治上是新民主主义的，在经济上也须是新民主主义的，大银行、大工业、大商业，这个共和国的国家所有，在无产阶级的领导下的新民主主义共和国的国营经济是社会主义的性质，是整个国民经济的领导力量，但这个共和国并不没收其他资本主义的私有财产。这个共和国将采取某种必要的方法，没收地主的土地，分配给无地和少地的农民。关于新民主主义的文化，毛泽东指出：民族的科学的大众的文化，就是人们大众反帝反封建的文化，就是新民主主义的文化，就是中华民族的新文化。最后，毛泽东继续指出，新民主主义的政治、新民主主义的经济和新民主主义的文化相结合，这就是新民主主义共和国，这就是名副其实的中华民国，这就是我们需要建成的新中国。
毛泽东关于新民主主义的完整思想体系，特别是其中所提出的中国革命必须分为两步走的思路，深刻而又科学地揭示了中国革命的规律，不仅为中国革命与中国人民指明了方向，更是中国共产党在陕甘宁边区领导边区政权建设的指导思想。
1940年3月，陕甘宁边区政府召开了陕甘宁边区县长联席会议，在会议上，林伯渠作了《论新民主主义政治》的报告。在报告中，林伯渠指出：向着新民主主义方向来争取陕甘宁边区政权的巩固与发展。因为边区是实行三民主义最彻底的地方，已经奠定了新民主主义的坚实基础。这是各界与全边区民众艰苦奋斗的果实，是中国共产党和陕甘宁边区政府正确领导所造成的局面。至于如何向新民主主义的方向来争取陕甘宁边区的巩固与发展，林伯渠在报告中指出需要加强和注意以下几个方面面临的问题：第一个课题，需要更加发扬民主作风，依靠民众，来巩固边区政权。第二个课题，是摆脱过去游击战争时代的工作作风，转进到积极的建设的时期。第三个课题，是提高干部，因为一切工作最终要靠人去执行，只有坚强的干部才是担负起这些任务，领导群众向着新民主主义的方向前进。参见《林伯渠文集》，华艺出版社1996年版，第198—205页。
在新民主主义政治建设中，“三三制”是其中最为重要的部分。对于“三三制”政权的具体含义，毛泽东在《抗日根据地的政权问题》中指出：根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一，必须保障共产党员在政权中占领导地位，因此，必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越条件。必须使党外进步分子占三分之一，因为他们联合着广大的小资产阶级。我们这样做，对于争取小资产阶级具有很大的影响。中间派占三分之一的位置，目的在于争取中等资产阶级和开明绅士。这些阶层的争取，是孤立顽固派的一个重要步骤。对于共产党以外的人员，不问他们是否有党派关系，和属于何种党派，只要是抗日的并且愿意和共产党合作的，我们便应以合作的态度对待他们。参见《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第742页。
不久之后，在延安“高干会”的报告中，毛泽东再次对“三三制”政权作出了解释：抗日根据地的政权，即是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权；即是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反对派的民主专政。它是和地主资产阶级专政相区别的，也和严格的工农民主专政有一些区别。在政权的人员分配上，应该是：共产党员占三分之一，他们代表无产阶级和贫农；左派进步分子占三分之一，他们代表小资产阶级；中间分子和其他分子占三分之一，他们代表中等资产阶级和开明绅士。只有汉奸和反共分子才没有资格参加这种政权。参见《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第750—751页。关于“三三制”的实质，陕甘宁边区政府秘书长李维汉曾作出更为通俗的解释：“三三制”就是以几个哥们阶级联合起来对汉奸反动派的民主专政，来代替任何的一党专政。它是统一战线在政权构成上的具体体现，是新民主主义政权在抗日统一战线阶段上的具体形式。“三三制”的政治基础是孙中山的三民主义及三大政策，使施政纲领能够照顾各阶层的利益，符合统一战线与民众的要求。就此来看，“三三制”的政权，一方面是在原来“苏区”工农政权的基础上，扩大了政权的参与阶层，以符合抗日统一战线的需求。另一方面，它也体现了各党派、无党派的大联合，提高了政权的民主性与代表性，从而区别于国民党“一党专政”的政权形态。
至此，在新民主主义理论下提出的“三三制”政权模式，从实践的层面正式进入了理论及政策的层面，被赋予了明确的含义，成为中国共产党领导下的各个抗日根据地政权建设的普遍原则，指导着根据地民主与法治政府的建立。
（二）建设民主与法治的政府
陕甘宁边区是中共中央所在地，边区相对于其他抗日根据地而言，处于相对和平的环境中，中共中央关于新民主主义政治的主张最先在边区实行，边区成为抗日民主的模范政权。1940年以后，随着中共中央执政理念的变化，中国共产党及边区政府对抗日模范政府形成了新的认识。1940年6月，林伯渠、高自立致绥德专员王维舟与副专员朱开铨的复函中，对统一战线的模范政府进行了明确的阐释。该复函指出：统一战线模范政府，是民主法治政府，反对一切不民主的倾向。而对于民主政府的含义，复函接着解释：因为民主政府，是法治的政府，只能要求人民遵守法令上规定的义务，不能强迫人民遵守超出法定以外的义务，只能依法剥夺人民的自由，不能非法剥夺或限制人民的自由，法令对于人民，是规定人民应有的权利义务，法令上规定了的权利是合法的权利，法令上规定的义务，是必须的义务。法令对于政府或政府的工作人员，是规定政府的权力和义务。对于人民的合法的权利，政府有保护的义务；对于人民的义务负担，政府有权力强制人民遵守。民主政府，是人民选举的，被选在政府工作的都有均等的权利和义务。政府的一切工作，共同知道，共同讨论，共同决定，共同分工去实行。民主政府，必须是清廉纯洁的政府，对于国家民族有益的事，勇敢地努力地作，对于国家民族没有利益的事，绝对不作，贪污腐化，损人利己，阳奉阴违，官僚主义，消极怠工，应坚决反对，民主政府的工作人员，应当是一丝不苟，克己奉公，艰苦奋斗，言行一致。
1941年2月，谢觉哉在边区县长、专员联席会议闭幕会上再次指出：健全民主制度是根本，边区是边区人民的边区，边区政治要边区人民来议、来管，只有边区人民真正来议、来管，才能发挥出无限力量。就是要很好把各级议会的工作做好，一切工作依靠人民，依靠健全的人民代表制度。而边区民主建设，乡市民主是民主制的基本。
1940年2月，毛泽东指出：中国缺少的东西固然很多，但是主要的就是少了两件东西：一件是独立，一件是民主。这两件东西少了一件，中国的事情就办不好。对独立和民主的关系，毛泽东接着指出：把独立和民主合起来，就是民主的抗日，或者叫抗日的民主。对如何建立与实现民主，毛泽东继续指出：宪政是什么，就是民主政治。但是我们现在要的民主政治，是什么民主政治呢？是新民主主义的宪政。对新民主主义宪政的含义，毛泽东接着指出：什么是新民主主义的宪政呢？就是几个革命阶级联合起来对于汉奸反动派的专政。……为一般平民所共有，非少数人所得而私，就是我们所说的新民主主义宪政的具体内容，就是几个革命阶级联合起来对于汉奸反动派的民主专政，就是今天我们要的宪政，这样的宪政也就是抗日统一战线的宪政。由此可见，中国共产党在陕甘宁边区领导的新民主主义民主政治建设时，是将新民主主义宪政同新民主主义民主政治紧密联系起来，将新民主主义宪政作为新民主主义民主政治的一个重要组成部分。通过新民主主义宪政建设推动新民主主义民主政治的发展。
1939年9月，国民党召开了国民参政会第一届第四次会议，在中国共产党和其他党派民主人士的提议和积极推动下，会议通过了要求国民政府明令定期召集国民大会实行宪政的决议。虽然嗣后11月，国民党五届六中全会宣布于1940年11月12日召集国民大会，并对此作了大量宣传，但这些决议都没有实行，说明国民党的上述行径实际是一场骗局。
而中国共产党在国民参政会第一届第四次会议之后，积极推动新民主主义宪政运动。1939年9月，中国共产党《新中华报》发表了《拥护第四届国民参政会的正确决议》的社论，文章提出：为了坚持抗战的最后胜利，除坚决开展反汪斗争外，必须即刻实行民主政治。只有民主政治，真正能动员全国人民参加抗战建国的伟大事业，克服目前时局的各种严重困难。只有民主政治，真正能实现全国各党派的精诚团结，集中全国的英才，为实现三民主义的新中国而共同奋斗。也只有民主政治，真正能改革现在的陈旧的、不适合参政会的状况，国民大会实行宪政的决议，是完全正确的。我们号召全国人民积极起来拥护国民参政会这一正确的决议，展开实施民主政治的全国运动。民主政治决不能限于纸上的空谈或漂亮的决议，而必须是实际的行动。为了实现民主政治，今天必须首先保护人民言论、集会、结社、出版、信仰的自由，及一切抗日党派的合法权利和活动。
1939年11月，毛泽东、陈绍禹、林伯渠、吴玉章等作为国民参政会的参议员，号召在延安成立了延安各界宪政促进会，召集发起人会议。
1939年11月29日，《新中华报》再次发表了题为《号召全边区人民参加宪政促进会》的社论，社论指出：中国共产党优秀领导者、国民参政会的优秀参政员毛泽东、陈绍禹、林伯渠、吴玉章等同志，为了全国人民的民主利益，为了协同全国各界同胞各党派人士赞助政府迅速召开国民大会，制定新宪法，实施宪政起见，正在延安积极倡导发起延安各界宪政促进会。边区人民是全国最团结统一、最爱好民主自由、最关心民主自由的人民，边区人民有着丰富的历史革命传统，都是政治上非常觉悟和要求进步的人民，边区人民都是最拥护政府坚持抗战国策的人民，那么，今天在拥护第四届参政会的正确决议的时候，在赞助政府准备实行宪政的时候，在拥护和影响延安各界宪政促进会的发起和成立的时候，边区人民应首先为全国的模范和先锋队伍，应该欢欣鼓舞热烈参加这一宪政促进会。这样不仅在事实上粉碎那些侮辱人民，以人民文化程度太低、不懂民主等的谰言，粉碎其他各种各样破坏宪政的荒谬论调及阴谋企图，而且是以提高全国的民主精神，鼓舞起全国人民都参加宪政运动，在各地成立宪政促进会，督促政府立即实行民主政治。
随后，边区各界纷纷成立宪政促进会，或参加宪政促进会。《新中华报》相继进行了报道。1939年12月报道，抗战剧团全体人员加入宪政促进会。1939年12月13日报道，《新中华报》全体工作人员加入延安宪政促进会。1939年12月16日报道，延安成立了青年宪政促进会，选举冯文彬、乔木、刘光、高朗山、黄华、白向银等27人组成大会主席团，由冯文彬担任主席团主席，大会通过了《延安青年宪政促进会宣言》。随后，解放社边区印刷厂召开宪政座谈会，决议加入延安宪政促进会，同时，边区建设厅全体工作人员、新华书店全体工作人员、八路军抗日战争研究会编译处全体人员、八路军政治部印刷厂全体职工加入宪政促进会。边区18万青年救国会会员全体加入宪政促进会。此外，孟庆树、张琴秋、刘英、丁玲等人发起成立延安妇女宪政促进会，于1940年1月召开发起人会议，边区各界共90余名妇女代表参加了发起人大会。
1940年1月，《新中华报》继续报道了边区宪政促进会的进展，延安保育院全体工作人员、边区农校全体师生、中国世界协会延安分会全体理事加入宪政促进会。是年1月17日，延安妇女宪政促进会举行成立大会。1940年2月20日，延安各界宪政促进会召开成立大会，选举吴玉章为理事长，毛泽东、陈绍禹、王稼祥、陈云、邓发、林伯渠、李富春、谢觉哉等45人为理事。大会通过了《延安各界宪政促进会宣言》。同时，延安商界宪政促进会召开成立大会，推举白振邦等七人组成大会主席团，选举理事15人。3月24日，边区工人成立宪政促进会。25日，延安医药界宪政促进会召开大会，宣布延安医药界宪政促进会成立。
延安各界宪政促进会广泛成立，毛泽东发表了长篇讲话，揭露了蒋介石所谓实行宪政的欺骗宣传，阐述了民主革命时期的民主政治原则。他指出：现在，我们中国需要的民主政治，既非旧式的民主，又非社会主义的民主，而是合乎现在中国国情的新民主主义，目前准备实行的宪政，应该是新民主主义的宪政。参见《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第733页。
1940年3月，陕甘宁边区召开了边区党政联席会议，各分区党委书记、行政专署专员，各县县委书记、县长及保安科长参加会议。3月9日，边区政府主席林伯渠作了关于宪政问题的讲话。林伯渠明确指出：宪政的意义：宪政就是民主政治，也就是民权政治。宪法是确定国家的基本法律，保证人民的权利义务，规定国家的组织政策等。结束一党专政，实行进步政治。同时，林伯渠还指出当前宪政的努力方向是：开展宪政运动成为群众的运动，积极地帮助政府实行宪政，国民党已经宣布实施宪政，这是合法的。反对汪精卫的伪宪法。把宪政运动和抗战联系起来，我们要促进宪政运动，规定好的宪法，我们要的民主不是英法资产阶级的民主，也不是社会主义苏联的民主，我们是新民主主义，在抗战的时候建立统一战线，各阶级都有保障，现在各阶级联合在一起，没有宪法保障便不行。我们现在的宪法，要适合各阶级的利益，联合各阶级抗日，为了开展宪政运动，目前要给人民民主自由。《林伯渠文集》，华艺出版社1996年版，第155、171—172页。
陕甘宁边区的民主政治建设，以及宪政促进会的广泛成立，有力地推动了抗战时期中国的民主化历程，宣传了民主宪政的主张，打破了“中国人文化水平低不懂民主”的滥言，为中国的民主政治发展奠定了基础。
二、“三三制”政权的提出与建立
（一）“三三制”政权建立的背景
抗日战争进入相持阶段后，以汪精卫为首的大资产阶级加紧投敌卖国步伐，在抗日民族统一战线内部的各阶级，以其对待抗日和民主的不同立场形成了不同的政治势力。在进步势力和顽固势力之间还有一种中间势力，这就是民族资产阶级、开明绅士和倾向抗日的地方实力派。他们既同大地主大资产阶级的主要统治力量之间有矛盾，又同工农阶级有矛盾，因此往往动摇于进步势力和顽固势力之间。
毛泽东曾经指出：“在中国，这种中间势力有很大的力量，往往可以成为我们同顽固派斗争时决定胜负的因素。”当时，顽固派也正在极力争取中间派，以便孤立和削弱共产党领导的进步势力。因此，“争取中间势力是我们在抗日统一战线时期的极严重的任务”。为了争取团结中间势力，共产党在陕甘宁边区和敌后各抗日根据地，除在经济上实行“发展生产，繁荣经济，公私兼顾，劳资两利”以及“减租减息”等政策外，在政治上，建立了以工人阶级为领导，以工农联盟为基础，广泛吸收民主人士，包括民族资产阶级和开明绅士参加的统一战线性质的抗日民主政权。
对于争取中间势力的重要性，特别是对于必须尊重他们的参政权，当时并没有在全党形成共识。尤其在1940年初打退了国民党顽固派的第一次反共高潮后，党内开始出现了一种“左”的倾向，一部分同志认为国共合作已经或很快就要破裂，因而他们主张在政治上仍旧实行工农民主专政。他们不执行各抗日阶级联合政权的原则，尤其忽视争取民族资产阶级和开明绅士，把中间分子看作顽固分子，不承认中间分子的地位。
为了坚持贯彻党的抗日民族统一战线政策，巩固敌后抗日民主政权，争取团结中间势力，党中央于1940年3月6日发出了《抗日根据地的政权问题》的指示，明确规定：“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。”这就是“三三制”政策。指示特别指出：“给中间派以三分之一的位置，目的在于争取中等资产阶级和开明绅士。这些阶层的争取是孤立顽固派的一个重要的步骤。”根据党中央这一指示精神，陕甘宁边区在政权建设中，认真贯彻执行了“三三制”政策。
1939年1月，在延安召开的陕甘宁边区首届参议会上，毛泽东作了热情洋溢的祝词，希望边区党组织和边区人民为加强边区的民主建设而努力。在参议会的民主选举中，共产党员林伯渠、高自立分别当选为边区政府正副主席。参议会不仅有选举权，而且有“监督和弹劾边区各级政府之政务人员”、“批准关于民政财政建设教育及地方军事各项计划”、“督促检查边区各级政府执行参议会决议”等权利，以人民民主监督检查政府。
为了建立一个全新的民主政体，1940年3月6日，毛泽东为中共中央起草了《抗日根据地的政权问题》的党内指示，提出在中国共产党领导下的抗日根据地政权中实行“三三制”，即在政府组成人员中，共产党、非党的左派进步分子和中间派各占三分之一。为了保证共产党在政权中的领导地位，毛泽东认为，“必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件。只要有了这个条件，就可以保证党的领导权，不必有更多的人数。所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第742页。
边区政府主席林伯渠、秘书长李维汉严格执行中央的指示，把有职有权视为巩固“三三制”政权的关键。他们经常与非党人士交换意见，商量工作，定期召开小型座谈会互相听取意见，开展相互批评，共同总结经验教训，出现了生气勃勃、亲密和谐的政治局面。政府办事公正，效率高，群众满意。“三三制”的实行，解决好了政府内的民主协商与互相监督。质量较高、条件优越的共产党员的模范行为保证了党的说服力和在政权中的领导地位。但是，为了防微杜渐，保证政府的民主和廉洁，1943年5月，边区政府颁布了《陕甘宁边区政务人员公约》和《陕甘宁边区政纪总则》，把公正廉洁、奉公守法、不贪污、不赌博、不腐化、不堕落作为对政府工作人员的基本要求，以约束和监督政权机关工作人员廉洁奉公，一心为民。
“三三制”的政权组织形式、民主选举、监督程序和对政务人员的约束机制，构成陕甘宁边区政府体制。这样的政府被人民群众称为民主政府。民主政府爱人民，得到了人民群众的衷心拥护，被誉为模范政府。陕甘宁边区成为当时中国政治上最进步的中心。
陕甘宁边区贯彻“三三制”，使中间分子在陕甘宁边区政权中占三分之一，一律是通过民主选举实现的。为取得经验，边区于1940年先后召集陇东、绥德两个分区临时参议会、各县临时参议会和政府委员会，进行“三三制”试点，在取得了一定经验后逐步推广。
李维汉首先选择到延安新市乡蹲点34天，参加试点工作。他深入基层，与干部群众谈心，了解各阶层的动态，取得大量第一手材料。1941年1月30日，陕甘宁边区发出了《关于彻底实行“三三制”的选举运动给各级党委的指示》，明确指出边区自乡村起可以彻底实行“三三制”，要求各地的选举运动切实贯彻中央指示的“三三制”原则，建立起真正模范的新民主主义政权。“指示”还提出，“三三制”不仅要实行于参议会，还要实行于政府机关。在被选举到参议会和政府机关的非党人员中，应尽量做到有各阶级的代表，特别要使那些在群众中有威望的、政治上比较进步的非党人士能够成为候选人。“指示”强调这是一件重要的工作，要求各级党和政府认真做好。
当时，边区有些干部和群众，对实行“三三制”的认识是不一致的，甚至存在一定抵触情绪。为了保证“三三制”选举的顺利进行，边区政府成立了各级选举委员会，组织了上千名干部参加选举的宣传工作和组织工作。为保证这一变革的正确实施，延安女子大学、陕北公学和“抗大”的部分学员被分派到边区各县宣传组织选举。经半年多的工作，人民的民主参政意识普遍得到提高，对选什么人才能代表群众、表达群众呼声非常关心，非常慎重，热烈地参与讨论推举候选人。当时社会文盲众多，农民们多不识字，不会填写选票。选举便因地制宜地在几个候选人身后分别放一个空碗，采用“掷豆子”作选票记数的方法，公开、公正地进行。选举出的参议员有工人、农民、知识分子、商人和地主士绅等各阶层人士。
由于陕甘宁地区地处偏远，经济落后，民族资产阶级成员很少，所以中间分子主要是一部分开明绅士，贯彻“三三制”当然主要是吸收一些开明绅士参加政权。因此，农民阶级，尤其是贫雇农，对“三三制”政策表示疑惑、忧虑和不满，他们说：“咱们流血搞起来的政权，又让地主豪绅们跑进来，敢保不会上当?”党的中下级干部和一般工农党员，也对地主绅士参加政权不放心。边区的地主和开明士绅，对共产党实行“三三制”，一般多表示感激和赞扬，愿意同共产党合作，但有的人持观望态度，怀疑“三三制”是否只是摆个样子，因而表示怀疑。
为了消除方方面面的疑虑，边区党组织根据中央精神，专门编写了《实行“三三制”选举运动宣传大纲》，对干部和群众进行教育。并通过《解放日报》、《共产党人》等报纸、刊物介绍边区的民主政治，阐述抗日民族统一战线的理论和实践，宣传实行“三三制”政策的必要性及其重要意义。林伯渠、谢觉哉和李维汉等党内负责同志，都亲自撰写文章，宣传“三三”制政策。
不仅如此，党组织还帮助党外人士竞选，在提出的候选人名单中，不但有共产党员，还有党外人士。对于某些具有代表性的中间人士，还要求有关党组织多做宣传工作，使其能够当选。例如1941年，边区党组织准备选绥德县一个著名的绅士（大地主）做参议员，党内许多干部不同意，林伯渠就亲自给干部做思想工作。他对绥德县的党员、县长说：现在我们要发展抗日民族统一战线，联合一切抗日的阶级、阶层打倒共同的民族敌人，请他来当参议员，这是形势发展的需要。况且他是拥护党的抗日政策的。他在地主阶级中的影响大，他出来工作能起到我们所起不到的作用。经过说服教育，不理解的同志打消了思想顾虑，使这位著名绅士当选为边区的参议员。
在边区各级党组织和政府的领导下，1941年全边区按照“三三制”原则进行了普选。参加选举的边区各阶级的选民平均达80%以上。各地选出来的四万余名各级参议员，包含了各阶级、各阶层的人士，具有广泛的代表性。社会名流、开明绅士约占20%，群众团体约占40%，共产党员约占35%，国民党员约占5%，总体来看，基本上贯彻了“三三制”的原则。
“三三制”的原则，不仅贯彻在参议员的选举中，也贯彻在参议会常驻议员和政府委员的选举中。1941年11月，陕甘宁边区在延安召开了第二届参议会第一次大会。这次大会接受并通过了中共西北中央局提出的“五一施政纲领”为陕甘宁边区政府施政纲领。其中明确规定：“本党愿与各党各派及一切群众团体进行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员只占三分之一，以便各党各派及无党无派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政之管理。在共产党员被选为某一行政机关之主管人员时，应保证该机关之职员有三分之二为党外人士充任。共产党员应与这些党外人士实行民主合作，不得一意孤行，把持包办。”这就使“三三制”政策以法规的形式固定下来。随后，这次大会就根据“五一施政纲领”的规定，选举本届参议会常驻议员和政府委员。在选举常驻议员时，原候选人名单51人中，共产党员人数超过了三分之一，于是，王世泰、萧劲光等六位共产党候选人主动退出。选举结果是：议长高岗，副议长安文钦（开明士绅）、谢觉哉。常驻议员九人中，共产党员三人，占三分之一。同样，在选举政府委员时，原候选人39人中，共产党员的人数也超过了三分之一的比例，谢觉哉、王维舟、马锡五、马文瑞等12位共产党候选人也申请退出。选举的结果，共产党员人数还是多出一名，于是徐特立自动请求退出，由非党人士白文焕依次递补。林伯渠当选为政府主席，副主席为李鼎铭（开明士绅）。在18名政府委员中，共产党员六人，占三分之一，完全是一丝不苟地贯彻了“三三制”的原则。
共产党人认真贯彻“三三制”的诚意，使党外人士深受感动。李鼎铭在就职演说中说：他从共产党宣布的政策纲领和“三三制”可以看出来，共产党是“很愿意大公无私做到精诚团结的”。 因此，他表示希望各党各派无党派人士“化除成见，互相信任，互相亲爱，看成一家人，通力合作，干这抗战建国的事”。79岁的非党参议员李丹生在闭幕时代表全体参议员讲话，称赞共产党“诚能感人”，并希望共产党“说到做到，以信义昭示天下，则天下都是你们的”。
1945年4月24日，毛泽东在中国共产党第七次全国代表大会上的政治报告中说：“中国人民从中国解放区和国民党统治区，获得了明显的比较。……利用抗战发国难财，官吏即商人，贪污成风，廉耻扫地，这是国民党区域的特色之一。艰苦奋斗，以身作则，工作之外，还要生产，奖励廉洁，禁绝贪污，这是中国解放区的特色之一。” 对比国民党统治区的一党专政，形成极其鲜明的对比。“三三制”传为国内民主政治的模范，民主政府成为中国的未来和希望。
党外人士选入边区的各级民意机关和行政机关，这还仅仅是贯彻执行“三三制”政策的第一步。中间分子在政权中能不能很好地发挥作用，以及中国共产党能不能同他们很好地合作共事，这是建设和巩固“三三制”政权的关键所在。由于共产党是“三三制”政权的核心，是实际工作的组织者和领导者，所以这一切仍然取决于党的正确领导。
当时参加陕甘宁边区政府工作的中间势力，其代表人物主要有：李鼎铭（边区政府副主席，前清廪生，米脂县开明绅士），贺连城（边区政府委员会委员，教育厅副厅长，清末毕业于三原宏道学院，米脂县开明绅士），霍子乐（边区政府委员会委员，建设厅副厅长，毕业于北京法政大学，绥德县开明绅士），安文钦（边区参议会副议长，前清秀才，绥德县开明绅士）等。这些党外人士的共同特点是赞成抗日和民主，愿意同共产党合作，文化水平较高，有丰富的社会阅历，在群众中有一定威望。但是，由于社会地位的不同和种种历史原因，他们同共产党之间又存在着一定距离。由于这是第一次在政权机关中同党外人士合作，完全没有经验，加上党内还存在着狭隘的关门主义和宗派主义思想作风，所以要实现同党外人士的真诚合作并不是简单、容易的事情。但是，正像毛泽东在边区第二届参议会上的演说中指出的那样：“我们不是一个自以为是的小宗派，我们一定要学会打开大门和党外人士实行民主合作的方法，我们一定要学会善于同别人商量问题。”经过贯彻“三三制”政策的实践，党也确实学会了这种本领。
边区的党和政府对党外人士给予充分的尊重信任，真正做到使他们有职有权。“三三制”政策提出后，不仅党外不少人士，就是党内也有人认为，这不过是一种形式。所以“三三制”政权建立起来之后，最大的问题就是能不能使党外人士有职有权。开始一个时期内，由于缺乏经验和过去“左”的思想的影响，一些人对党外人士不放心、不尊重，在工作中不善于跟党外人士商量办事，存在包办代替现象。在一部分共产党员中仍存在着“主人总是我，他们总是客”的不正确思想。因此，这些共产党员在同李鼎铭等民主人士相处中，表面上以礼相待，骨子里还是讨厌的心情多；而李鼎铭等民主人士对是否有职有权，也拭目以待。当感觉到有人把他们当“花瓶”摆设时，就产生了消极和不满情绪。曾经有一段时间，李鼎铭在边区政府政务会上，总是很少发言。他不说话，其他党外人士也就默不作声。
边区政府主席林伯渠每次都要主动问：“李老，您还有什么意见?”李鼎铭总是说：“俺没意见。”但到批发行文时，又不肯在上面划“行”，反映出他实际上是有意见的，只不过不说而已。林伯渠觉察到这是一个严重问题，就把边区政府秘书长李维汉等人找来商量。林伯渠说：“‘三三制’政策能否贯彻，‘三三制’政权能否巩固，主要方面还在我们共产党员。”
遵照林伯渠的指示，李维汉与李鼎铭进行了一次开诚布公的交谈。李鼎铭也没有隐瞒自己的观点，坦率地把埋藏在心底的意见全部端了出来。他说：“政府开会时，只临时给我一个条子，什么都不跟我说，我怎么发表意见？政府要下达命令、指示，有的内容事先我一点也不知道，我怎么好划‘行’？现在同级把我当客人，下级把我当摆设。啥事都是你们党决定了。我这个副主席也不想当了。”李维汉认真听取了李鼎铭等党外人士的意见和批评，及时向边区政府党组作了汇报。边区政府党组立即召开会议，研究如何真正使党外民主人士有职有权，改善党与非党的关系。
经过认真讨论，经研究决定采取四条措施：一是各厅、局、处轮流向政府主席、副主席、副议长汇报工作；二是政务会议前，由有关单位的党员领导人向他们汇报会议的内容，取得他们的同意才开会，如不同意则缓开；三是有关文件，必须先由主管人向他们说明内容，取得同意才能办理签发手续；四是党员干部要多主动接近他们，与他们交朋友，多谈心，多交换意见，民主相处，增进团结，取得良好效果。使李鼎铭、安文钦、霍子乐、贺连城、刘绍庭、刘文卿、王德庵、张哲卿、霍仲年、李元桢、张敬斋、丁志文、高寿凯（高瑜亭）、李建侯、马新民、马阁臣、姬伯雄、艾秉卿、高承斋、马润之、赵亚农、霍敬堂、白宝珊、乔松山、杜嗣尧、曹旋夫、周志其、任逢华、毕光斗等一大批党外民主人士心情舒畅，积极参政议政，为边区政权建设作出了重要贡献。
四项措施的落实，“三三制”政权建设得到了进一步完善和发展，党外人士在政权中感到有职有权了。1942年7月，晋西北士绅参观团到延安参观。当其中一些对共产党心存疑虑的人悄悄问李鼎铭从政感想时，李鼎铭爽快地跟他们说：“在工作中本人毫无任何困难的感觉。”他说，作为边区政府副主席，处理问题时，他是一为人民着想，二为政府着想，三为共产党着想。他还表示自己对共产党与党外人士的合作深信不疑。士绅们听了无不为之感动，消除了对共产党的不信任和恐惧心理。
边区党组织对党外人士所提意见进行了认真的分析研究，制定了切实可行的措施，在一些重大问题上，边区政府的党员负责同志要在会前分别和党外负责人士充分交换意见，求得协商一致，尊重他们的职权。这样，党外人士感到自己真正受到尊重，真正有职有权了，调动了他们的积极性和主动性，改变了“做客”思想，逐步加强了党与非党人士的民主合作。李鼎铭对此非常高兴，对边区的工作完全采取了主人翁的态度。1946年，李鼎铭在陕甘宁边区第三届参议会第一次大会上作《关于选举工作的报告》时，以自己的亲身经历驳斥了外界对边区政府的诬蔑，他说：“国内外还有个别分子说边区政权是共产党把持包办，我想是很可笑的。我想要找把持包办，只能到国内外独裁主义者那里去找。我们这个地方，却是建立了大家有职有权的民主联合政府。”
为了搞好同党外人士的团结合作，既要保证他们有职有权，还要善于处理同他们的合作共事关系。这就要求共产党人尤其是党员负责干部在与党外人士的接触中，不仅要有外表上的礼貌和谦和，更要有思想感情上的接近和融合，要发扬民主，感人以诚，动人以理，真诚相待。当时，陕甘宁边区政府的主要负责同志林伯渠、谢觉哉、李维汉等在这方面都做出了榜样。他们处处尊重党外人士，遇事和党外人士商量，虚心征求意见，并经常开展谈心，在思想上建立起联系，从而把党外人士紧紧团结在党的周围。边区参议会常驻议员李丹生，是前清贡生，为人耿直，能经常反映一些基层的情况。但他对边区政府的领导保持着距离，也不愿同共产党员多接近。谢觉哉主动接近他，以诚相交，以礼相待，以完成抗日救亡大业共勉。精诚所至，金石为开，后来他们成为非常要好的朋友。
推行“三三制”政策，既有团结和让步，又有必要的批评以至斗争。在“三三制”政权中，中国共产党同党外中间派人士，虽然在抗日和民主的政治方向上是一致的，但由于所处的社会地位和利益不同，因而在许多实际政策和具体问题上也不可避免地存在着矛盾和分歧。这种分歧，当时主要反映在减租减息、男女平等、婚姻自由以及对待基层的工农干部等问题上。边区的党和政府处理这类分歧的原则是：既坚持革命的原则性，同时又把这种原则性同具体问题上的灵活性结合起来，做到又团结又斗争。在同中间人士进行斗争时，既要坚持原则，又要十分注意方式方法。当时边区有的参议员违反减租条例或其他有关法规，政府既依法处理，但又注意使他们能保全面子，不伤感情。这样不仅维护了团结，也有利于促进中间派人士的进步。参见彭劲秀：延安时期政权建设的“三三制”。
由于党对党外中间派人士采取了正确的态度和工作方法，坚持了又团结又斗争的方针，从而建立了党和非党人士之间良好的合作共事关系，调动了各个抗日阶级、阶层的积极性，使陕甘宁边区成为贯彻“三三制”和建设抗日民主根据地的模范。
陕甘宁边区在贯彻执行“三三制”政策中，着力争取团结中间势力，也确实团结并教育了中间势力。通过贯彻“三三制”政策的实践，中间势力的代表人物在政治上都有很大进步，不仅在抗日战争时期对巩固边区的抗日民主政权、发展边区的经济文化事业做出了有益贡献，在全国解放战争时期，也起了很好的作用。毛泽东在谈及这一段合作时曾说：“抗日时期，我党在各解放区政权机关（参议会和政府）中同开明绅士合作，是完全必需的，并且是成功的。”开明绅士李鼎铭参加边区政府工作后，虽年迈体衰，仍坚持学习，努力工作，积极宣传和贯彻党的抗日民族统一战线政策，并提出了著名的“精兵简政”政策。抗日战争胜利后，他支持中国共产党提出的和平、民主、团结的方针，坚决反对国民党的独裁、内战政策，积极赞助人民革命战争，同意消灭封建制度。1947年在他生命垂危之际，还热情赞颂《中国土地法大纲》的公布。边区参议会副议长安文钦在抗战胜利后也继续同共产党合作。1948年，他支持边区的土地改革，主动交出了自己的土地。新中国成立后，他当选为陕西省人民政府委员和第一届全国人民代表大会代表。
陕甘宁边区这些中间势力的代表人物，走上与中国共产党真诚合作的道路，对全国范围的人民民主统一战线的形成和发展，起到了很大的推动作用。李鼎铭和安文钦虽是陕北的开明绅士，但是他们的进步，可以反映全国中间势力的动向，并对其他中间分子产生影响。毛泽东在论述开明绅士问题的时候曾经指出：“在土地改革时期，如果有少数开明绅士表示赞成我们的土地改革，对于全国土地改革的工作也是有益的。特别是对于争取全国的知识分子（中国的知识分子大部分是地主富农家庭出身），对于争取全国的民族资产阶级（中国的民族资产阶级大部分同土地有联系），对于争取全国的开明绅士（大约有几十万人），以及对于孤立中国革命的主要敌人蒋介石反动派，都是有益的。”
总之，当时共产党人的任务，不但力求在政权机关中使自己参加三分之一，且要使上述的进步分子及中间分子（其他党派的及无党派的）占三分之二。要使这个政策执行得好，就靠共产党人自己在平日有充分的统一战线工作，多交朋友，并熟悉各党、各派、各军、各界及无党派的人士，而不是在选举时临渴掘井。像镇原地区，做了很久的工作，但没有了解具体环境，因此聘请委员（临时县政府委员会的委员）时，有的知其人不知其名，有的知其名又不知其对抗战对中国共产党的态度如何。显而易见，这都是临渴掘井造成的。
（二）“三三制”政权的准备与试行
要使施政方针能够照顾各阶层的利益，符合统一战线政策与广大民众的要求，并能切实施行，必须充分地经过民主的方式与手续。首先，选举中各党派应该提出自己的施政纲领作为竞赛的武器；其次，人民代表即“三三制”的参议会确有全权来议决案件，反映人民要求，监督政府的实施；再次，政府应该真正尊重民意及民意机关，不可独断专行；最后，要提倡舆论，开展自我批评，报纸应该经常反映各阶层的意见和呼声。
参议会不仅有选举权，而且有“监督和弹劾边区各级政府之政务人员”，“批准关于民政财政建设教育及地方军事各项计划”，“督促检查边区各级政府执行参议会决议”等权利，使人民行使民主权利监督检查政府的政策落在实处，避免了流于形式。
中共中央提出“三三制”政策时，恰逢陇东、绥德两个分区和鄜县等新区，刚刚结束双重政权，正在依据抗日民族统一战线的政策和要求，建立抗日民主政权，成立参议会和政府。1940年4月，陕甘宁边区政府发布《关于新区行政工作的决定》，在绥德、清涧、吴堡、庆阳等新区建立统一战线的模范政府，对新区建立模范政府，应遵循的原则，陕甘宁边区政府指出：各级参议会与政府委员，须包含各阶级、各抗日党派与无党派成分，以符合各阶级、各党派、无党派之统一战线原则。为明确起见，必须为无论任何一政党之党员，所占议员或委员之总数量不得超过三分之一。1940年4月12日，陕甘宁边区政府《对陇东分区今后的工作的指示》中提出：政权中、教育机关中非党的左派革命分子，有无党派或有党派的开明绅士、地主、商人或知识分子作为工作人员，这才符合各阶级、各党派与无党派的统一战线。在新的政权下，虽然是中国共产党占领导地位，但必须有其他的抗日党派合法存在，而其他党派与其他阶级便都跑光了。陕西省档案馆、陕西省社会科学院：《陕甘宁边区政府文件选编》第2辑，档案出版社1987年版，第175页。
自1940年5月开始，鄜县、合水县、绥德、庆阳等新区各县按照“三三制”原则组织选举，组建边区“三三制”的政权组织。5月21日，边区政府举行了第29次政府委员会议，讨论绥德等新区政权建设的具体工作。会议提出：抗日民族统一战线的模范政权应在组织上、政策上和工作上表现出它的统一战线性质。政府的组织由各阶层平等地产生，各阶层应共同负责，共同主持政府工作。新区政府的方针是要抓住各个阶级的共同要求，使之代表共同的利益。政府人员的配备，要做到共产党员占三分之一，其他的左派进步分子和中间分子占三分之二。1940年11月，鄜县参议会召开，共选出参议员39人，其中一部分是由政府聘请的，鄜县有威望的士绅与各团体负责人，其余部分均由各地人民选举产生，人员中有士绅、农民、青年、妇女，有国民党员、共产党员，以及无党派人士，充分实现了政府组成的民主。
在边区其他地区进行着“三三制”的试点工作，延安市中区四乡、五乡，通过民主选举的方式，以“三三制”原则产生的征粮委员会，经过选举组成，22个征粮委员中，非党员占到11个。在五乡，27个征粮委员中，共产党员只有九人，其余系无党无派人士，占到18人。
经过一段时间的试行，陕甘宁边区对新区和其他地区的“三三制”推行情况有了进一步的经验，决定在边区全面推行“三三制”，组成边区的新的政权组织。
第二届参议会第一次大会是陕甘宁边区政权建设中一次很重要的会议，它在执行“三三制”政策、争取中间力量和同党外人士实行民主合作等方面，都取得了很大成绩，使边区的党组织经历了一次很好的民主学习和锻炼。至1942年，全边区都按“三三制”原则建立了各级政权。
陕甘宁边区的第三次普选，是在抗日战争胜利后，于1945年10月至1946年3月进行的。这次选举，由于已经积累了“三三制”选举的经验，进行得比较顺利。参加选举的人数占全部选民的825%，有的达96%。选出了边区参议员共170人，他们中有工人六人，贫农18人，中农69人，富农26人，地主34人，商人九人，其他八人。在党派关系上，有共产党员61人，占359%;国民党员19人，占122%；救国会一人；最多的是无党派人士，为89人，占524%。1946年4月，在延安召开了边区第三届参议会。这次会议选举了边区参议会常驻议员12人，其中非党左派进步分子和中间分子八人，占三分之二；选出边区政府委员19人，非党左派进步分子和中间分子13人，占三分之二强，基本上贯彻了“三三制”的原则。
陕甘宁边区通过民主选举，认真贯彻了“三三制”原则，保证了中间势力的参政权，团结了一批中间阶层的代表人物在边区各级政府的周围，这是边区的民主政治和党的统一战线政策的胜利。
“三三制”政权建设取得的成效，不止限于陕甘宁边区，在中国共产党领导下的各个抗日根据地都产生了积极效果。晋察冀抗日根据地依照“三三制”的原则，组成了各级政府委员会、参议会，广泛地吸纳了各阶层、各党派人士，产生了积极反响：参议员积极宣传政策法令，他们通过各种中心工作宣传法令，在春季救灾中，有许多参议员参与了救灾；统累税调查中，许多参议员协助调查，解释法令并以身作则；县选及县议会开会时期，也有些参议员根据参办处制发的县选宣传提纲及参议员在县议会上的谈话要点进行宣传。参议员无论是民选的还是聘请的，绝大多数是群众的领袖或为群众所景仰的名流士绅，他们能随时更新群众利益和疾苦，这是没有问题的。有的参议员在大会以后工作异常积极，工作精神是异常动人的。《晋察冀抗日根据地史料选编》下册，河北人民出版社1983年版，第439页。抗日根据地政权建设中这些鲜活的事例，证明了新民主主义原则下“三三制”政权模式是正确的、合理的，它有利于调动社会各方面的力量，从而为抗日战争的最后胜利奠定基础。
三、《陕甘宁边区施政纲领》的提出
（一）由中国共产党政策向边区宪法的转变
1940年以来，由于国内外及边区形势发生巨大变化，陕甘宁边区的政治建设也面临新的困难和问题。1939年4月，陕甘宁边区颁布的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》已经不能满足抗日战争的需要，在这种情况下，中国共产党边区中央局于1941年5月提出了《陕甘宁边区施政纲领》，又称“五一施政纲领”。不久，《陕甘宁边区施政纲领》获得了中共中央政治局的批准。同日，《新中华报》对这一施政纲领作了全文刊登，广为宣传。1941年11月，陕甘宁边区第二届参议会上，全体参议员代表全边区200万人民大众，全部通过了中国共产党西北中央局提出的“五一施政纲领”，并且一致决议把“五一施政纲领”作为陕甘宁边区政府的施政纲领。边区第二届参议会这一决议的内容主要是：本会同人听了中共西北中央局代表的报告，并详细研究了中共陕甘宁边区中央局所提出的施政纲领之后，一致认为该纲领不但适合于边区的需要，而且完全符合于中国的国情，是唯一正确的边区施政方针，也是团结抗战的以救中国的良策。因此，本会全部接受，作为政府今后的施政纲领，并责成政府督导全边区人民切实执行之。1942年1月1日，陕甘宁边区政府正式发布布告，颁布《陕甘宁边区施政纲领》，边区政府在布告中声明：“本府诚恳的接受这一决议，把五一施政纲领作为今后的政府施政纲领，在参议会监督之下，坚决执行，使全部的纲领，迅速的彻底实现，并依照决定的方针，共同努力，以期达到巩固边区，发展边区抗日的政治经济文化建设，坚持长期抗战，增进人民福利，和实现真正的三民主义目的。”陕西省档案馆、陕西省社会科学院：《陕甘宁边区政府文件选编》第5辑，档案出版社1988年版，第1页。
这样，《陕甘宁边区施政纲领》由中国共产党的政策主张开始向边区宪法性文件转变，最终成为陕甘宁边区事实上的“宪法”，它作为边区政权建设的根本性法律，很好地指导了边区各项工作的开展。同时，该纲领的提出，对各抗日根据地，乃至全国的政治发展产生了重要影响。
（二）施政纲领的主要内容
《陕甘宁边区施政纲领》内容非常丰富，涉及土地、财政、军事、司法制度、廉洁政治、民族宗教、文化教育等诸多方面，总的来说，其基本内容可以从以下几个方面来认识。
第一，原则和目的。《陕甘宁边区施政纲领》对其基本原则和目的的表述是：为着进一步巩固边区，发展抗日政治经济文化建设，以坚持长期抗战，增进人民福利，中共陕甘宁边区中央局特于边区第二届参议会举行之际，根据孙中山的三民主义，总理遗嘱及中共中央的抗日民族统一战线原则，向边区200万人民提出如下施政纲领。
第二，团结抗战的总方针。《陕甘宁边区施政纲领》明确规定：团结边区内部各社会阶级，各抗日党派，发挥一切人力、物力、财力、智力，为保卫边区、保卫西北、保卫中国、驱逐日本帝国主义而战。 坚持与边区境外友党、友军及全体人民的团结，反对投降、分裂、倒退的行为。
第三，军事政策。《陕甘宁边区施政纲领》规定：提高边区武装部队的战斗力，保障其物质供给，改善兵役制度及其他后方勤务的动员制度，增进军队与人民的亲密团结。同时加强抗日自卫军、少先队的组织与训练，健全其领导系统。
加强优待抗日军人家属的工作，彻底实施优抗条例，务使八路军及一切友军在边区的家属得到物质上的保障与精神上的安慰。
第四，使“三三制”原则获得了法律形式的确定。《陕甘宁边区施政纲领》规定：本党愿与各党各派及一切群众团体进行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员只占三分之一，以便各党各派及无党无派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政之管理。在共产党员被选为某一行政机关之主管人员时，应保证该机关之职员有三分之二为党外人士充任，共产党员应与这些党外人士实行民主合作，不得一意孤行，把持包办。
第五，保障边区各抗日阶级、阶层人民的人权财权。保证一切抗日人民（地主、资本家、农民、工人等）的人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权。除司法系统及公安机关依法执行其职务外，任何机关、部队、团体不得对任何人加以逮捕、审问或处罚，而人民则有用无论何种方式控告任何公务人员非法行为之权利。
第六，司法政策。《陕甘宁边区施政纲领》规定：改进司法制度，坚决废止肉刑，重证据不重口供。对于汉奸分子，除绝对坚决不愿改悔者外，不问其过去行为如何，一律施行宽大政策，争取感化转变，给以政治上与生活上之出路，不得加以杀害、侮辱、强迫自首或强迫其写悔过书。对于一切阴谋破坏边区的分子，例如叛徒分子、反共分子等，其处置办法仿此。
第七，廉洁政策。《陕甘宁边区施政纲领》规定：厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪。同时实行俸以养廉原则，保障一切公务人员及其家属必需的物质生活及充分的文化娱乐生活。
第八，土地和经济政策。《陕甘宁边区施政纲领》规定：发展农业生产，实行春耕秋收的群众动员，解决贫苦农民耕牛、农具、肥料、种子的困难，今年开荒60万亩，增加粮食产量40万担，奖励外来移民。
在土地已经分配区域，保证一切取得土地的农民之私有土地制。在土地未经分配区域（例如绥德、富县、庆阳），保证地主的土地所有权及债主的债权，唯须减低佃农租额及债务利息，佃农则向地主缴纳一定的租额，债务人须向债主缴纳一定的利息，政府对东佃关系与债务关系加以合理的调整。
发展工业生产与商业流通，奖励私人企业，保护私有财产，欢迎外地投资，实行自由贸易，反对垄断统制，同时发展人民的合作事业，扶助手工业的发展。
调节劳资关系，实行十小时工作制，增强劳动生产率，提高劳动纪律，适当地改善工人生活。
第九，税收和金融政策。《陕甘宁边区施政纲领》规定：实行合理的税收制度，居民中除极贫者应予免税外，均须按照财产等第或所得多寡，实施程度不同的累进税制，使大多数人民均能负担抗日经费。同时健全财政机构，调整金融关系，维护法币，巩固边币，以利经济之发展与财政之充裕。
第十，文化和教育政策。《陕甘宁边区施政纲领》规定：继续推行消灭文盲政策，推广新文字教育，健全正规学制，普及国民教育，改善小学教员生活，实施成年补习教育，加强干部教育，推广通俗书报，奖励自由研究，尊重知识分子，提倡科学知识与文艺运动，欢迎科学艺术人才，保护流亡学生与失学青年，允许在学学生以民主自治权利，实施公务人员的两小时学习制。
推广卫生行政，增进医药设备，欢迎医务人才，以达减轻人民疾病之目的，同时实行救济外来的灾民、难民。
第十一，妇女政策。《陕甘宁边区施政纲领》规定：依据男女平等原则，从政治经济文化上提高妇女在社会上的地位，发挥妇女在经济上的积极性，保护女工、产妇、儿童，坚持自愿的一夫一妻婚姻制。
第十二，民族政策。《陕甘宁边区施政纲领》规定：依据民族平等原则，实行蒙、回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙、回民族的自治区，尊重蒙、回民族的宗教信仰与风俗习惯。
第十三，华侨政策。《陕甘宁边区施政纲领》规定：欢迎海外华侨来边区求学，参加抗日工作，或兴办实业。
第十四，游民政策。《陕甘宁边区施政纲领》规定：给社会游民分子以耕种土地、取得职业与参加教育的机会，纠正公务人员及各业人民中对游民分子加以歧视的不良习惯，对会门组织实行争取、团结与教育的政策。
第十五，战俘政策。《陕甘宁边区施政纲领》规定：对于在战斗中被俘之敌军及伪军官兵，不问其情况如何，一律实行宽大政策，其愿参加抗战者，收容并优待之，不愿者释放之，一律不得加以杀害、侮辱、强迫自首或强迫其写悔过书。其有在释放之后又连续被俘者，不问被俘之次数多少，一律照此办理。国内如有对八路军、新四军及任何抗日部队举行攻击者，其处置办法仿此。
第十六，有关外国人士的政策。《陕甘宁边区施政纲领》规定：在尊重中国主权与遵守政府法令的原则下，允许任何外国人到边区游历，参加抗日工作，或在边区进行实业、文化与宗教的活动。其有因革命行动被外国政府压迫而来边区者，不问其是宗主国人民或殖民地人民，边区政府当一律予以恳切的保护。参见《陕甘宁边区法律法规汇编》，三秦出版社2010年版，第5—6页。
1941年《陕甘宁边区施政纲领》的颁布和实施，体现了抗战时期中国共产党政策法律的一大转变，实际上不仅对于边区政治建设发挥作用，更指导了全国人民如何抗战救国。《陕甘宁边区施政纲领》是中国共产党的一个宝贵的历史政治文献，是中共中央的抗日民族统一战线纲领更为具体的应用，在推动边区政治建设发展、促进抗战救国中发挥了非常重要的作用。
四、保障边区各抗日阶级、阶层与人士的人权与财权
抗日战争需要边区各个阶级、阶层与人士的参与，为了完全调动边区各个阶级、阶层人民的抗日积极性，发展边区民主，边区非常重视对抗日阶级、阶层与人民的人权与财权的法律保障。
明确宣布这一新的政权理念的是1941年5月颁布的《陕甘宁边区施政纲领》，其第六条明确规定：保证一切抗日人民、地主、资本家、农民、工人等的人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权，除司法系统及公安机关依法执行其职务外，任何机关任何团体不得对任何人加以逮捕审问或处罚，而人民则有用任何方式，控告任何公务人员非法行为之权利。
1941年11月，在陕甘宁边区第二届参议会第一次代表会议上，边区参议会通过了《陕甘宁边区保障人权财权条例》，对《陕甘宁边区施政纲领》确立的保护各个抗日阶级、阶层的人民的人权、财权这一原则进行了法律确认。“条例”共分为22条，内容涉及如下几个领域，其一，确认抗日阶级、阶层的人民的政治权利与财产权利，“条例”规定：本条例以保护边区人民之人权财权，不受非法之侵害为目的，边区一切抗日的人民，不分民族、阶级、党派、性别、职业与宗教，都有言论、出版、集会、结社、居住、迁徙及思想、信仰之自由，并享有平等之民主权利。保障边区一切抗日人民的私有财产权及依法之使用及收益的自由权。在边区土地已经分配的区域，保障一切取得土地的农民之私有土地权，在土地未经分配的区域，保证地主的土地所有权及债主的债权，租佃及债权债务双方，须遵照政府法令实行减租减息，交租交息，一切租佃债约的缔结，须依双方自愿。
其二，对边区的财权作出专门保护。非依照法定程序，任何人不得侵犯各抗日阶级、阶层的人民的人权与财权，《陕甘宁边区人权财权保障条例》规定：边区人民之财产、住宅，除同公益有特别法令规定外，任何机关部队团体不得非法征收、查封、侵入或搜捕。实现了对边区人民财产权益的保障。
其三，对边区的人权作出特别保护。规定了人权的法律概念。“条例”认为，人权是指“人民之人权”。第一条规定：“本条例以保障边区人民之人权财权不受非法之侵害为目的。”边区政府与资产阶级政府不同，以不玩弄“人民”的概念，以掩盖本阶级之私利，而是根据不同时期革命任务的需要和各个阶级对革命的政治态度，赋予人民这个概念以不同含义。因此，在边区历史发展的不同时期，人民这个概念，也就有着不同内容。在抗日战争时期，凡是拥护、参加抗日的一切阶级、阶层或集团，都属于人民的范畴。不仅工人、农民居于人民之列，而且抗日的地主、资本家也居于人民之列；只有取得人民资格者，才享有人权。而民族败类汉奸，压迫人民助纣为虐的反动派；属于敌人范畴，边区政府剥夺其人权，并加以镇压。“条例”对人权的内容作了具体规定。第二条规定：“边区一切抗日人民，不分民族、阶级、党派、性。别：职业与宗教都有言论、出版、集会、结社、居住、迁徙及思想信仰之自由，并享有平等之民主权利。”从这里，我们可以清楚地看到，边区的人权，包括两方面内容：一是一切抗日人民享有政治之自由权利，如言论、出版、集会、结社、居住、迁徙、思想信仰等自由；二是一切抗日人民享有平等之民主权利，如法律而前人人平等、选举权平等、男女平等、民族平等。人权之中，人身自由权占有主导地位。人身失去自由，保障人权就变成一句空话。因此，边区政府非常重视这方面的规定。
其四，完善司法制度，切实保障人权财权。“条例”第七条规定：除司法机关、公安机关依法执行其职务外，任何机关部队团体不得对任何人加以逮捕审判处罚，但现行犯不在此例。人民利益如受侵害时，有用任何方式控告公务人员非法行为之权。第九条则规定：非司法或公安职权之机关，军队、团体或个人，捕获现行犯时，须于24小时内连同证据送交有检察职能或公安机关依法办理，接受犯人交检察或公安机关应于24小时内侦讯。第十条规定：逮捕人犯不准施以侮辱、殴打及刑讯逼供，强迫自首，审判采证据主义不重口供。参见《陕甘宁边区法律法规汇编》，三秦出版社2010年版，第7页。司法中的这些规定，更好地实现了对边区人权财权的保障。
人权财权的保障不限于陕甘宁边区，实际上是延安时期中国共产党领导下各个根据地共同的政策法律导向，它体现在多地多个法律文件中。山东抗日民主根据地在1940年建立了临时参议会，通过了全省战时十大纲领，实行了“三三制”的政策，通过了《山东省人权保障条例》，“条例”以法律形式，大力推广民主制度，保障人民民主权利，严厉打击汉奸特务，伸张民族正气。发放工农业贷款，发展生产，改善人民生活，实行合理的负担。“条例”特别加强了对人身权利的保护，规定抗日人民的各项自由权利，逮捕拘禁的法定程序，死刑复核程序以及违反条例的处罚原则。这是迄今为止发现的最早的抗日民主根据地人权保障条例。
（作者 马京平、何旺旺）
（选自中共中央在延安十三年史（5）《政治建设史》，肖周录主编，第三章第二节，中共党史出版社，2017年9月第一版）
