党中央在延安13年政治建设的稳步推进阶段（3）：党中央民生政策的制定与调整
一、土地政策的改变
在近代中国革命中，农民问题无疑是革命需要关注的核心问题，而解决农民问题的核心就是确立正确的土地政策。按照马克思列宁主义的理论，中国共产党认为没收地主阶级的土地平均分配给无地或少地的农民，是解决农民土地问题最直接最彻底的办法。然而，在抗战时期，能否继续实行土地没收的政策呢？这成为关系到中国革命成败、挽救民族危亡的关键问题，毛泽东指出：“过去土地革命时期的一套办法不能适用于现在。”《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第766—767页。因此，早在1937年中共中央致国民党三中全会电中就指出“停止没收地主土地”的政策。不久，又决定将“减租减息”作为抗日时期的土地政策。1941年的《陕甘宁边区施政纲领》规定，在未经分配土地的区域，保证地主的土地所有权及债主的债权，唯须减低佃农的租额与债务利息，佃农向地主缴纳一定的租额，债务人向债主缴纳一定的利息，政府对租佃关系及债务关系要加以保护及合理调整。陕西省档案馆、陕西省社会科学院：《陕甘宁边区政府文件选编》第5辑，档案出版社1988年版，第3页。其后，各级参议会和政府都作出相应决定，贯彻实行了“减租减息、交租交息”的新政策。
然而，由于部分地主士绅的反对，以及政府工作上的一些缺陷，大部分地区“减租减息”的政策并未能有效开展。地主以收地、倒佃威胁佃农减租，以提高租额，改死租为活租，改粗粮为细粮，大斗收租与扩大土地面积等方式对抗减租政策，甚至制造谣言，收买干部，蒙骗佃农破坏减租政策，使得“减租减息”政策的实行遭遇困难。当然，在客观上，强制的减租确实也损害了土地所有人的合法利益。《解放日报》1941年4月发表了题为《我要加租》的群众来信，其中提及：现在一垧川地（菜地）的收益，至少值3000元以上，我要向佃户收回，佃户不肯。要加租，又不肯，向边区政府交涉，也没有结果。放着自己的土地，自己却不能使用。佃农交租，每年每垧地只给我小米五升（值50元）。《解放日报》1942年4月5日第2版。1942年：5升小米=50元；2013年：5升小米=10公斤小米=100元。显然，这类现象并非个例。再加上1941年以来实行了“三三制”的民主政策，开展民主选举成为政府工作的中心，而强制减租减息有可能会妨碍统一战线，影响到统一战线政权的建立，减租减息暂时被放到次要位置，减租减息运动并未真正发动起来。胡民新、李忠全、阎树声：《陕甘宁边区民政工作史》，西北大学出版社1995年版，第173页。大规模的减租减息，一直到1942年冬至1943年春才真正开展起来。
1942年1月，中共中央作出了抗日根据地土地政策的决定，确定贯彻“减租减息”的基本原则，承认农民是抗日和生产的基本力量，对农民应加以扶持。承认地主阶级之大多数有抗日要求，一部分开明绅士是赞成民主政策的，对他们应加以联合。承认富农以及民族资产阶级是中国现时比较进步的力量，对于资本主义性质的富农生产应加以鼓励。决定指出党在各抗日根据地实行的土地政策，是抗日民族统一战线的政策，即一方面减租减息，一方面交租交息的土地政策，政府法令要有两方面的规定，不应畸轻畸重。一方面地主应普遍地减租减息，不得拒绝实行；另一方面农民也要交租交息，不得抗租不交。一方面规定地主的土地和财产权仍属于地主，地主依法有对自己的土地出卖、出典，抵押及作其他处置之权；另一方面又规定，当地主作处置时，必须要顾及农民的生活。对于减租、交租、租佃契约和佃权等问题，决定规定：地主应减租减息，减轻农民负担，农民应交租交息，以保证地主一定的地租收入，让地主能生活下去，以减少其反抗性、增强抗战实力。中央档案馆：《中共中央文件选集》第13册，中共中央党校出版社1991年版，第286页。政府满足地主与农民双方的合理要求，保证双方的人权、财权和地权，不是扶持这个阶级去打击另一个阶级，而是以居中仲裁的方式调节农民与地主的阶级关系，兼顾双方利益，使两方各得其所、各安其命，以实现团结抗战的目标。
1942年10月，中共西北局召开了高级干部会议，纠正了土地政策中对地主只团结不斗争的错误倾向。中共西北局、边区政府派出调查团到各分区、县领导减租运动，使减租运动在未经土地分配区域迅速开展起来。经过充分的政策宣传教育，部分地主，尤其是开明士绅，积极支持减租政策，主动实行减租。边区政府副主席李鼎铭和边区参议会副议长安文钦等均表示拥护“减租减息”政策，主动实行减租。米脂县桃镇区地主李凤雄表现很好，当地政府邀请他参加减租检查会，督促和检查地主减租，对减租起到了示范效应。绥德辛店区地主王随合，减租法令下达后积极响应，他说：“八路军在前方拿命拼，我为啥不出公粮，不好好执行减租法令？！”胡民新、李忠全、阎树声：《陕甘宁边区民政工作史》，西北大学出版社1995年版，第174页。然而，也有个别地主采取各种办法欺瞒政府、抵制减租。如一些地主通过抽佃的方式，对佃农利益造成很大损害。一些人假典假卖，抽回土地，或名为收回自耕，实际是暗中另行出租，甚至公开收回这块租出另一块，公然驱逐佃户。绥德有家佃户提出按四六分成，即地主得四，佃户得六，被地主将地收回，腊月二十六被赶出家门，导致无家可归。面对种种状况，佃户们说“减租倒好，没地种事大”。因此，如何很好地保护佃权，成为减租深入开展的关键。
因此，在抗日统一战线的指引下，中共中央和边区政府在贯彻“减租减息”的土地政策方面，既保障了地主的地权，又保障佃农的佃权，从而保护地主财产权，提高农民的生产积极性发展边区农业经济。为了细化减租政策，边区政府经过长期的调查研究，制定了《边区土地租佃条例》，在1944年12月边区的第二届政府委员会第三次会议上讨论后，获得一致赞同并通过。“条例”规定：保护佃农的佃权，在抗战期间，出租人依法收回租地时，应顾及承租人承买之优先权，禁止借口自耕收回租地，暗行出租或任其荒芜，以及假典假卖等行为。租佃期限满后，出租人仍将其出租时，原承租人有依照原契约继续承租的权利。“条例”还厘定了各类土地租种的租额。定租的减租率不得低于“二五”，即减原租额的25%；活租按原租额减25%—40%，出租人所得不得超过收获量的30%；伙种按原租额减少10%—20%，减租之后，出租人所得最多不得超过收获量的40%；安庄稼按原租额减去10%—20%，减租之后，出租人所得最多不得超过收获量的45%；同时，“条例”规定天灾人祸致收成减少或毁灭时，承租人得商情减付或免付应交租额。“条例”同时对地主的地权进行了保护。租佃土地，应签署租佃契约，不论书面或口头，需要有见证人，或经当地乡长证明。减租后，承租人应按照条例的租额交租，不得短少，有力能交租而故意不交的，出租人有权请求政府依法予以追缴。“条例”还规定，因边区在1940年实行减租政策，故1939年底以前的欠租一律免交。在已经分配土地区域，因多年欠租早已免除，且租额甚低，故不再适用“免交”的规定。开垦他人之老荒地，三年免付地租，三年之后，再按照该条例缴纳地租。此外，为照顾军属、抗日军人家属及贫苦孤寡，因丧失劳动力出租少量土地为生活者，可以不受该条例减租的限制。中国社会科学院近代史研究所：《陕甘宁边区参议会文献汇辑》，知识产权出版社2013年版，第245页以下。应该说，“条例”关于减租政策，区分了多种不同情况，作出了颇为细致的规范，对减息政策规范化的作用是积极的。
规范土地减租的《边区土地租佃条例》公布实施后，边区各级政府展开了广泛的宣传，依据各地实际，制定适宜的租佃条例实施办法。在新的租佃条例指导下，由于农民的佃权有了保障，明确了减租的数额，解除了佃农的后顾之忧，也保护了地主的合法利益，减租运动得以在边区各地迅速推行。
边区的减租条例虽然十分细致，但在减租的实际工作中，也出现了各种各样的问题。在绥德分区，一些地少人多的农民为了得到土地，投机“增租夺佃”。已经有租地的，为了保持租地不被收回去，宁愿多交租子。有一家按条例应该交一斗八升租，他一定要多交二升凑足二斗，地主强调这不是多交，而是农民的赠送。没有按照法定租额收租的业主，不说实话，害怕政府处罚，以多报少。也有个别佃户害怕和业主闹不好而被收回土地，因而附和业主的意见，互相包庇。曲子市的佃户石惠玉不愿向政府说明租额，土桥乡佃户鲁生宽、王存录说：“这事去不得，你们把租子减低，地主不让我们种地怎么办？就是公粮重一点，政府给什么减一点。”《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第7编，陕西人民出版社1990年版，第363页。因为互相包庇，使得当面调查也毫无成效。这些现象的出现，一方面是由于条例不够具体、漏洞很多，向群众宣传不够，农民不敢斗争；另一方面，也是部分干部对减租政策的了解不够，政府也不能主动地对法规实施状况进行检查和纠正。
为了克服减租中的各种阻力，更好地推行减租减息政策，除了继续推进条例的宣传与检查外，边区政府还在农民中间发起了减租会、减租检查委员会、租户会等组织，通过组织化的农民斗争，保障减租政策的顺利推行。这些组织的领导成员人数不等，一般是五到七人，多为群众中有威信之佃农担任。减租会等组织的负责人有的叫主任，有的叫委员，也有叫会长。这类组织一般都制定有入会信条，如贯彻政府减租决定，不与地主暗中勾结，破坏减租政策，等等，由加入组织的农民共同遵循。虽然这类组织不甚严密，但由于共同信条，所以达到思想一致，行动坚定，在减租运动中起到了重要作用。1942年，绥德义合区党家沟农民就成立了保地减租会，领导农民进行减租斗争。该会成立后，在领导减租减息的斗争中，获得了积极成效。不久，佳县、淳耀、镇原等地乡村也相继成立群众性的减租斗争组织。
减租会等群众组织中，集中了一批乡间的优秀骨干分子，他们有威信、有能力，熟悉老乡实情，政府通过他们宣传减租政策，发动群众，取得了较好效果。减租会的工作，也培养了一批有能力的基层干部，成为党在农村开展工作的骨干力量。减租会由于赢得广大农民的信赖，受到地主的认可，所以它也成为领导生产、开展支前拥军、进行防奸自卫活动的组织。每逢农忙，减租会等组织领导群众变工、扎工、开展互助合作，集体下种和收割。拥军支前等工作只要有减租会出面，任务也完成得更好。
经过党和政府的各种努力，边区的减租政策取得了积极效果。减租减息使得边区农民得以翻身，减轻了农民的过重负担，改善了农民的生活。欠租是农民祖祖辈辈留下来的，交不完的租成为压在佃户身上的沉重负担，边区租佃条例规定1939年之前的欠租一律免交，勾掉了欠租，一下子卸下了农民身上的重担。减租后，农民的生活发生了变化，农民开始有了余粮。绥德郝家桥贫农刘永山家里有四口人，一直靠佃种和揽工过日子。他家仅有山地四垧，租种地主土地23垧，1943年共收粗粮129石。减租以前，刘永山家即使有上述收成，负担公粮和交租后，粮食仍不够吃，减租后粮食有了剩余，他们的生活比减租前有了较大改观。黄正林：《陕甘宁边区社会经济史》，人民出版社2006年版，第292页。因此，减租显著增加了贫苦农民收入，改善了他们的生活，减租政策得到大多数农民的积极拥护。
党领导下的其他抗日根据地，也结合实际推行了减租的土地政策。在冀鲁豫边区，由于过去减租后对永佃权保证不够，导致地主勾结雇农合力反对，地主富农的威胁报复，也使得佃户与雇工有很大顾忌。因此，边区根据实际情况，更多地注意发动群众，提高阶级觉悟，争取群众支持，并在公粮的合理负担执行以后再实行减租，《黄敬谈民主民生运动》，中共党史出版社2014年版，第37页。因此在进行的时候也较为顺利。在鄂豫边区，举办土地登记，实行减租减息，取缔了私人征收湖稞河稞，免除湖赋河赋。法令规定了地租不得超过主要收成之实收量375‰。保障地主一律按照“二五减租”原则收租，佃农按照此比例交租，地主不得预收地租，废除押金等额外剥削。鄂豫边区革命史编辑部编:《鄂豫边区抗日根据地历史资料》第3辑，1984年，第10页。在晋察冀边区，租佃政策也发生了一系列变化，修正了“减租减息条例”，重申“保障财产所有权，土地使用权，确定产业买卖自由权”之命令，规定减租减息后必须交租交息，死契地一律不许回赎，副产品不得超过耕地正产物的十分之一，钱租地可以双方自愿改为半实物或实物租。《晋察冀边区财政经济史料选编》总论编，南开大学出版社1984年版，第505页。在太行革命根据地，减租运动中充分贯彻了群众路线，使得减租运动克服了包办代替或恩赐的观点，采用反省的方法，启发群众的阶级觉悟，引导群众自动走向斗争。不仅确定减租与生产的关系，与减租的方向，还在减租的同时组织群众生产，减租后紧接着过渡到大规模的生产运动，并在减租的实际工作中培养了群众路线的新作风。《太行山革命根据地史料丛书之五·土地问题》，山西人民出版社1987年版，第265页。各个抗日根据地结合实际的减租运动，很好地执行了中央的减租政策，并在具体工作中，促进了政治建设的成效。
二、债务政策的调整
在成功推进了减租的土地政策后，中共中央同时也推进了债务政策的调整，依法规范不合理的债权债务，减轻了劳动人民的债务负担。债务政策调整之前，陕甘宁边区高利贷、“利滚利”、借粮押地等高额利息债务现象非常常见，贫困农民生活困苦不堪。尤其是在灾荒年，贫苦农民借粮食经常是借三还四。此间借钱不论数目大小，均须以地作押。期满不赎变为典地。典地到期无法赎取或需用钱时，只可将地找价出卖。地主即以最低廉的价格将典地买进；尤其一遇遭荒，地主便得了最好机会，可以用最苛刻的条件，将大批土地收买进来，再出租给那些卖出田地的农民去耕种。《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第7编，陕西人民出版社1990年版，第17页。也就是说，高额的借贷利息，及强制性的土地抵押等债务负担，也成为导致贫困农民失地，并进一步贫困化的重要原因。
为了改变不合理的借贷惯例，减轻贫苦农民的债务负担，中共中央和边区政府在对租佃土地减租的同时，也调整了债务政策，限制了不合理的债务利息。在《关于抗日根据地土地政策的决定》附件中，对减息问题做出专门的规定：减息是对于抗战前成立的借贷关系，为适应债务人的要求，并团结债权人一致抗日起见，而实行的一个必要政策，应以一分半为计息标准。对付息超过原本一倍者，停利还本，超过原本二倍者，本利停付。债权人不得因减息而解除借贷契约，债务人亦不得在减息后拒不交息。对于抗战后的息额，应以当地社会经济关系，听任民间自行处理，政府不应规定过低息额，致使借贷停滞，不利民生。《中共中央文件选集》第13集，中共中央党校出版社1991年版，第287页。总体来看，债务关系中的减息，采取了区分时段的办法，减息是减抗战之前的，不减今后的，减息是为了合理调节抗战前形成的借贷关系，减轻债务人的过重负担。抗战之后，民生的日趋艰难，导致借不到钱成为主要的矛盾，所以对其后的借贷，强制规定息额不超过一分或一分半，是“害自己”的政策，故应该听任农村自由处理，不应该规定息额。以一般的经济规律，借贷付息具有合理性，但债务利息畸高，本是应该受到法律的限制，中共1942年之后实施的减息政策，纠正了之前的一些偏“左”的极端做法，既减轻了贫困债务人的过重负担，又保护了债权人的合法利益，因而成为一项较为合理的政策，起到了团结各阶层一致抗日的目的。
在鄂豫边区，新的债务政策也得到推行，注意对债务各方利益的维护。利息由双方确定，但要求旧债不得超过年息二分，革命法律不保护高利贷，保证债主放债收息，债务人按此原则还本付息。旧债付息超过一倍者停利还本，超过二倍者本利停付，凡农民因借贷而典当出之田地，期满后有随时赎回之权利。《鄂豫边区抗日根据地历史资料》第3辑，1984年，第10页。更趋合理的政策法令，得到了社会广泛的支持。
“减租减息”政策的推行，大大减轻了农民，尤其是贫苦农民的生计负担，得到了农民的积极拥护，调动了农民革命的积极性。因此，“减租减息”作为土地债务政策，不只是具有经济的作用，更对政治的发展具有重要的推动作用。“减租减息”政策的实施，调整了阶级关系，不仅使农民得到了经济实惠，而且提高了农民在农村的政治地位，使地主失去了在农村的旧权威，阶级关系和土地关系发生了有利于农民的转换。减租减息也使农村土地所有制关系发生了重大变化，地主经济在削弱，土地所有权由集中走向分散，中农经济在壮大，农村中出现了中农化趋势。在抗战的背景下，“减租减息”政策的普遍推行，既减轻农民负担调动他们的积极性，又保护和团结了热心抗日的地主阶层，巩固和扩大了抗日民族统一战线，为争取民族革命战争的彻底胜利创造了条件。因此，“减租减息”也成为这一时期政治建设完善不可或缺的有机组成部分。
三、劳动政策的变化
“减租减息”政策的推行，改变了边区的土地、债务关系，减轻了贫困农民的负担。同时，随着边区工业的发展，边区工人阶级不断壮大，为了扩大抗日民族统一战线，团结各方面抗战的力量，边区劳动政策也出现了新变化。
1942年之前，边区的劳动政策倾向于保护工人的权益，更注重保护工人生活的必要改善。在劳动政策中，违背了经济规律，出现了一些不适合当时当地条件的过高要求，如要求过高地增加工资和改善工人待遇，甚至才出现一些极端的情况：比如有的地方施行了强制增薪，增薪的幅度非常大，“最少限度要增到百分之百，有的利用似是而非的计算法，甚至到了百分之三百、四百，乃至五百。增薪政策并有回溯的效力，一个工人要求增加过去二年三年的工资，甚至在一二十年前所作过的一件工作，现在也可以请求增薪。假如地主争辩，他们将被关进牢里去。”原景信：《陕北剪影》，桂林新中国出版社1939年版，第4页。有些政府法令要求雇主提供给工人衣服鞋袜，工人同雇主吃同等伙食，工人参加会议除工资照发外，还要雇主供给饭钱，要求工人分红利40%，监督检查盈利数目，过分强调了八小时工作制，向雇主规定了过高的伤亡抚恤金。对于工会的要求与条件，强迫雇主必须执行，甚至实行联合请愿示威与罢工等尖锐斗争形式，强迫雇主雇佣失业工人。有的分区不遵守政府法令，自由打汉奸，没收汉奸财产分给失业工人，以至于工会直接代替政府处理汉奸案件的事情发生，造成工农对立，工人与雇主的严重对抗，吓走了地主、商人，妨碍了根据地工商业的发展。胡民新：《中共延安时期的统战政策》，人文杂志社1996年版，第93页。随着抗日民族统一战线的提出，“三三制”民主政策的推行，这些不利于团结的劳动政策显然有作出调整的必要。
到了1941年，边区参议会通过，由边区政府颁布的“五一施政纲领”开始对不适宜的劳动政策作出新的调整，其中规定：调节劳资关系，实行十小时工作制，增强劳动生产率，适当地改善工人生活。陕西省档案馆、陕西省社会科学院：《陕甘宁边区政府文件选编》第5辑，档案出版社1988年版，第3页。“五一施政纲领”将新的劳动政策纳入边区的根本法，初步使其实现了初步的法制化。同年9月，边区政府第80次政府委员会上，讨论通过了边区工人待遇条例，明确边区各工厂实行实物与货币混合工作制，工厂除供给工人必须的衣食住行外，还要发给一定的货币工资，如轻工业的工人每月发15—50元，重工业工人每月发25—75元工资。胡民新：《中共延安时期的统战政策》，人文杂志社1996年版，第98页。这样，稳定了工人的收入来源，有效地保障了工人的正常生活。1942年12月，陕甘宁边区中央局发出《对财政经济政策的指示》，1943年1月高岗在西北局高干会上的总结报告，都提出了新的劳动政策。在陕甘宁边区，新的劳动政策必须与当时的任务相适应，既照顾到民生，同时保障公营的、合作社的、私人的各种企业的合法利益，在边区经济发展可能范围内改善工人的生活与待遇。工会的工作中心要组织与教育工人为自己的事业，提高纪律与劳动率，以新的劳动态度对待边区的劳动任务。一方面扶助工人，使工人有工作、有饭吃；另一方面要实行发展实业的政策，使资本家也有利可图，最终达到团结人民合力抗日的目标。在晋察冀边区，“劳动条例”也进行了新的修正，一方面适当改善工人待遇生活，另一方面提高劳动纪律，团结劳资双方发展生产。在工会的领导下，有的工人工资较之前提高了一些，有的因为物价高涨的原因，工资没有提高，或者还相对减低了一些。1940年以来，多数都实行了半实物工资制，这样劳资双方的利益都照顾到了。1940年夏，冀中有些地区，还有北岳区，把八小时制搬到农业雇工身上，结果起了很大纠纷。1942年以后，依照新的劳动政策法令，根据农业耕作的习惯，按照四季有忙有闲的生产习惯，有效解决了劳动纠纷。《晋察冀边区财政经济史资料选编》总论编，南开大学出版社1984年版，第506页。这些做法，都显示出这一时期的劳动政策更加符合社会实际，因而也更具合理性。
在工业发展中，突出了公营企业的发展。边区政府办了一批工厂企业，因为是政府办的，与资本家私人办的有截然不同，它不是为了私人利润的追求，为了个人发财致富，而是为了国家为了人民，也是为了实现抗战的胜利。公营企业是劳动人民自己的，不由资本家管理，因而工人与工厂就没有不可调和的矛盾，在管理中也有一套更为人性化的方法，通过与工人合作，激发工人劳动的积极性。在公营企业，管理人员具有群众观点，工厂的个人也有群众观点，因为工人织的布，做的衣服和鞋子，都是给八路军穿的，给人民穿的。工人造的东西，都是给八路军和人民用的，因此工人们也逐渐树立起新的劳动观念。工厂的事情大家负责，有困难，一起讨论，共同来研究如何解决，工厂的领导机制既是民主的，又是集中的，每个人的职责都比较分明，谁的工作没做好，谁就应该负责，并进行适当改进。
因此，这一时期劳动政策是新民主主义制度下的新劳动制度，是更有效调节劳资关系的政策，“一方面，保护工人利益，根据情况的不同，实行八小时到十小时的工作制以及适当的失业救济和社会保险，保障工会的权利；另一方面，保证国家企业、私人企业和合作社企业在合理经营下的正当的赢利；使公私、劳资双方共同为发展工业生产而努力。”《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1082页。在这一政策下，既反对资本家借口困难延长工时，加重工人的劳动强度，又要教育工人不能过于强求八小时工作制。工人必须遵守劳动契约、劳动纪律，使工厂能够维持和发展生产。对厂方借口劳动纪律阻止工人参加抗日团体，须采取正确政策与说服教育的方法，以达到解决矛盾，调动劳资双方参加抗战，巩固与发展抗战统一战线之目的。胡民新：《中共延安时期的统战政策》，人文杂志社1996年版，第102页。
总体来看，陕甘宁边区的劳动政策一改过去偏“左”的方向，在向更科学、更合理的趋向发展，工人等劳动者与资本家、企业主的权益得到了同样的保护，不但有利于资产阶级，也有利于无产阶级，故激发了企业发展的活力，改善了劳动者的生活，团结了赞同抗战的各阶层力量，成为适应日趋严峻的抗战局势的正确政策，并有力支持了政治建设的继续完善。
（作者 马京平、何旺旺）
（选自中共中央在延安十三年史（5）《政治建设史》，肖周录主编，第三章第三节，中共党史出版社，2017年9月第一版）
