杨宜勇
2026年2月10日上午，初春的阳光洒满北京市西城区银龄老年公寓，暖意融融。习近平总书记来到这里看望慰问老人们。活动室里，老人们簇拥着总书记，欢声笑语、其乐融融，仿佛一家人在唠家常。习近平总书记深情地指出，党中央对“一老一小”格外关切，“老”是我们的财富，人均预期寿命稳步提高是我们社会主义制度优越性的体现，爱老助老是全社会共同责任；“小”是我们的未来，要让他们健康成长，德智体美劳全面发展。这番温暖人心的话语，不仅是对“一老一小”群体的深情牵挂，更是新时代我们党系统推进全生命周期人口服务体系的战略缩影。当前，我国已由人口增量发展转向减量发展阶段，少子化、老龄化、区域人口增减分化三大趋势性特征深度交织，人口发展面临前所未有的复杂局面。在此背景下，“一老一小”绝非两个分割的政策领域，而是紧密联结的家庭单元、人口单元和发展单元。解决好这一问题，关乎千家万户的福祉，关乎中国式现代化的如期实现，更关乎国家长治久安与民族永续发展。
一、从“家之大事”到“国之大局”，实现战略定位的历史性跃升
“一老一小”问题历来有之，但将其提升至国家战略层面予以系统性回应，并将其作为人口高质量发展的重要支点，是新时代我们党治国理政的鲜明特征。一方面，在于战略理念的根本转型。传统视域下，养老与育幼长期被视为家庭私域责任，遵循“养儿防老”“隔代抚养”的传统逻辑。然而，随着现代化进程加速与社会转型，家庭规模小型化、结构核心化趋势明显，传统家庭功能逐渐弱化。党的十八大以来，习近平总书记多次强调，“‘一老一幼’是大多数家庭的主要关切”“一个社会幸福不幸福，很重要的是看老年人幸福不幸福”。这一论断深刻揭示了“一老一小”从“家事”向“国事”跃迁的逻辑必然。党的二十大报告明确提出“优化人口发展战略”，将积极应对人口老龄化上升为国家战略，同步建立生育支持政策体系；党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》进一步要求“健全人口发展支持和服务体系”，以应对老龄化、少子化为重点完善人口发展战略；党的二十届四中全会审议通过的十五五规划建议，则首次系统提出“健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系”。这一系列顶层设计层层递进、环环相扣，标志着我国人口治理从“数量管控”走向“全周期服务”、从“被动应对”走向“主动建构”、从“部门视角”走向“国家全局”。另一方面，在于核心矛盾的精准把握。当前我国人口结构呈现“三个并存”的复杂特征，即低生育率常态化与高龄化加速并存、家庭规模小型化与抚养压力上升并存、劳动力供给下降与技能需求提升并存。2024年，我国65岁及以上人口占比已达15.66%，与0-14岁少儿人口占比（15.81%）几乎持平，北京、上海、江苏等15个省市老年人口比例已反超少儿人口比例，人口年龄中位数持续上移。“一对夫妻照顾四位老人、一个孩子”的“4-2-1”结构成为普遍现象，“工作—照护”两难困境成为家庭主要焦虑源，“不敢生、养不起、照护难”成为抑制生育意愿的关键因素。正是基于对这一深层矛盾的精准诊断，党中央将“一老一小”工作置于我国人口高质量发展的战略框架下统筹推进，体现出强烈的问题导向、底线思维与系统观念。
二、从“碎片化保障”到“全周期服务”，实施政策体系的系统性重构
新时代“一老一小”服务体系的核心特征，是从过去部门分割、政策碎片、城乡二元的保障模式，迈向普惠导向、系统集成、城乡统筹的全周期服务体系。
首先，以“普惠导向”破解“入托难、入托贵”。托育服务曾是民生保障的明显短板，供需缺口巨大。针对资源总量不足、空间分布不均、服务质量参差等问题，国家发展和改革委员会会同国家卫生健康委员会研究出台《关于以城市为单元整体推进普惠托育服务发展的通知》，引导各地以5年为周期、以全域为范围系统谋划托育资源布局。实践中，“1+N”托育服务体系加快构建——以托育综合服务中心为枢纽，以托育机构、社区嵌入式托育、幼儿园托班、用人单位办托、家庭托育点为网络，形成多层次供给矩阵。重庆渝中区托幼一体化幼儿园开设托班比例高达93%，托育机构实现街道全覆盖，入选首批国家儿童友好城市试点。这一经验表明，普惠并非“大水漫灌”，而是通过“政府掏一点、企业让一点、家庭出一点”的制度机制创新，实现资源精准投放与成本有效分担。
其次，以“社区嵌入”回应“原居安老”期盼。我国老年人绝大多数选择居家社区养老，“原居安老”是多数老人的心愿。为此，十五五规划建议明确提出“优化基本养老服务供给，完善城乡养老服务网络”。各地积极探索“15分钟养老服务圈”建设：重庆渝中区通过公建民营引入新加坡宜康等国际品牌，建成全市首个“一带一路”国际合作康养示范项目，同时盘活闲置商业用房、架空层等存量资源，实现“花小钱办大事”；国家开发银行专项信贷政策支持存量资源改造，有效降低养老设施建设成本。截至2024年末，全国养老床位达799.3万张，尽管存在结构性闲置问题，但社区嵌入式养老服务设施覆盖率显著提升，服务可及性极大增强，让老年人在家门口就能享受到专业的照护服务。
第三，以“制度创新”构筑风险防线。失能照护是老年群体最大的不确定性风险，也是导致家庭致贫返贫的重要因素。针对“一人失能、全家失衡”困境，长期护理保险制度试点稳步扩围，被誉为社保“第六险”。学界建议将灵活就业人员、新业态从业者纳入参保范围，探索医保结余划转等多元筹资渠道，解决“钱从哪里来”的问题。与此同时，医养结合持续深化，从机构合作走向服务融合，治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料、安宁疗护服务有序衔接的一体化健康养老服务体系正在形成，努力让老年人病有所医、老有所养。
最后，以“人才支撑”夯实服务质量。服务体系的终端是人才。当前，我国养老托育领域面临专业人员短缺、流动性大、职业吸引力不足等共性问题，“有人没事干、有事没人干”的矛盾突出。江苏卫生健康职业学院率先设立康养康育学院，构建“专业群—课程群—能力群”的人才培养框架，推行“毕业证+职业资格”双证制度，并与日本机构合作开展介护福祉士订单培养，探索国际化实践路径。这一探索指向一个基本判断，即康养康育人才队伍建设，已成为决定“一老一小”服务质量的“最后一公里”。必须通过提升薪酬待遇、拓宽职业晋升通道、增强社会认同度，让养老托育人才“进得来、留得住、干得好”。
三、从“物理叠加”到“化学融合”，激发服务模式的创新性探索
如果说普惠扩容是“一老一小”工作的1.0阶段，那么代际融合、资源整合、服务复合则是正在开启的2.0阶段。
一是“老幼共托”的价值发现。传统思路下，养老与托育是两套独立体系，分属不同部门、适用不同标准、配置不同资源。然而，随着人口结构转型，这种“分割而治”模式的制度成本日益凸显，资源利用率低且加剧了社会隔阂。学界提出“社区融养”理念：让“一老一小”共享社区活动空间、医疗健康设施和照料服务人员，既能节约社会照料成本，又能满足老幼双方情感陪伴、学习成长的共性需求。成都玉林街道“记忆咖啡馆”里，老人们通过为年轻人提供临时托婴服务积累照护积分，换取志愿服务或生活物资，代际之间实现了情感双向流动与价值互换，这是代际共融的生动注脚。
二是“系统集成”的地方探索。地方政府在政策层面也在积极探索“一体化”解题。山东省政协研究建议，编制《“一老一小”融合发展工作方案》和《代际融合手册》，在国土空间规划中预留充足服务设施用地，设立代际融合社区改造专项支持资金，打破“各吹各的号”的规划困境。尽管这一探索尚处于初期，公众知晓度和接受度有待提升，且面临消防标准、卫生许可等跨部门协调难题，但其方向值得肯定——从“分端建设”走向“协同融合”，正是服务体系成熟度提升的必然路径，体现了社会治理从“单向度”向“全方位”的转变。
四、聚焦结构性矛盾与现实瓶颈，迈向高质量发展亟须突破的深水区
在充分肯定成就的同时，必须清醒看到，“一老一小”领域仍存在若干深层次结构性矛盾，是制约服务质量提升的“绊脚石”。
一是服务供给的“有与优”矛盾。一方面，部分远郊养老机构床位闲置率高达50%，托育机构由于选址不当或口碑不佳而“招生难”。另一方面，真正贴近社区、价格普惠、质量可靠的服务仍“一床难求”“一位难求”。这种“闲置与短缺并存”的悖论，折射出供给结构与真实需求之间的错位，说明我们的服务供给侧尚未精准对接群众需求。十五五规划建议将托育指标从“每千人口托位数”逐步转向“0-3岁婴幼儿入托率”，正是从重建设、重数量转向重实效、重质量的政策信号。
二是制度协同的“统与分”矛盾。省级层面缺乏统一的“一老一小”整体性规划文件，基层实践缺乏清晰指引，往往“上面千条线，下面一根针”。养老服务体系和托育服务体系在社区层面难以统筹资源，卫生健康、民政、教育、妇联等部门间的信息壁垒尚未有效打破，数据孤岛现象依然存在。多头管理、分段负责的体制惯性，制约着全生命周期服务理念的落地，增加了制度运行成本。
三是社会参与的“热与冷”矛盾。政策层面鼓励社会资本进入，但在实际操作中，养老托育服务业投入成本大、回报周期长、风险偏高，加之租金、人力成本持续上涨，市场主体普遍持观望态度，“叫好不叫座”现象依然存在。慈善资金使用存在制度性壁垒，税收抵扣政策未能有效引导社会资本向代际融合服务领域流动。如何建立“政府有为、市场有效、社会有情”的多元共治格局，仍是待解难题。
五、“十五五”深化路径，以系统观念构建“一老一小”治理新格局
展望“十五五”乃至更长时期，健全“一老一小”服务体系应坚持系统观念、需求导向、多方协同，重点从以下维度纵深推进。
强化顶层设计的系统集成。法治是社会治理的基石。应加快出台《养老服务法》《托育服务法》，以立法形式明确政府、市场、社会、家庭的责任边界，让“一老一小”服务有法可依。在国家层面建立跨部门统筹协调机制，解决“九龙治水”问题；在省级层面编制“一老一小”整体发展规划，强化区域统筹；在县市层面推动服务设施统一规划、存量资源统筹盘活，避免重复建设。将“应对少子化”提升至与“应对老龄化”同等的国家战略层级，形成“两端发力、中间释能”的人口治理格局，以人口高质量发展支撑中国式现代化。
推动服务模式的融合创新。鼓励有条件地区开展“老幼共托”复合型社区试点，探索“老幼共托”的建设标准、服务规范和监管机制，在设施设计、人员配置、课程开发、服务标准等方面形成可复制经验。支持职业院校开发“护理+托育”复合型人才培养课程，打通幼师职业转型通道，培养“一专多能”的服务人才。依托智慧社区信息平台，建立“一老一小”需求动态识别机制，利用大数据、人工智能等技术手段，实现供需精准匹配，让数据多跑路，让群众少跑腿。
完善成本分担的长效机制。建立科学合理的成本分担机制是解决“不敢生、养不起”的关键。生育支持政策应从“补二孩三孩”向“普惠支持所有家庭”转变，从短期现金补贴向涵盖教育、住房、就业的长期成本分担机制延伸，切实减轻家庭负担。养老服务应加快建立长期护理保险全民覆盖体系，探索医保结余划转、福彩公益金调整投向等多元筹资路径，为失能老人家庭“雪中送炭”。对普惠养老托育机构，从“补建设”为主转向“补运营”为主，建立与服务质量和实际入托率挂钩的补贴机制，提高财政资金使用效益。
营造代际共融的社会文化。“老”不是负担而是财富，“小”不是成本而是未来。应加强全龄友好型社会宣传引导，改变将老龄化、少子化单纯视为“危机”的认知偏差，在全社会培育和倡导积极老龄观、科学育儿观。鼓励老年人力资源开发，推广“银龄讲学”“银发智库”等老有所为模式，让长寿红利转化为发展红利。通过开展代际互动活动，增进老幼之间的理解与包容，构建代际和谐、共建共享的社会新风尚。
总而言之，“一老一小”稳稳的幸福，既是千家万户的朴素期盼，也是中国式现代化“民生为大”的生动注脚。从银龄老年公寓里的欢声笑语，到社区托育园里的童声稚语，一幅“老有颐养、幼有善育”的时代画卷正徐徐展开。站在十五五规划谋篇开局的关键节点，我们坚信，在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，坚持以系统思维破解结构性矛盾、以制度创新回应群众关切、以融合路径重塑服务格局，“一老一小”的人口发展新格局，必将转化为支撑中国式现代化的坚实底座。让老年人安享晚年、让婴幼儿健康成长，不仅是我国社会主义制度优越性的生动体现，更是中国共产党人初心使命的时代答卷。
（作者系全国服务标准化技术委员会副主任、中国宏观经济研究院高级研究员）
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