郭笑雨
法律是治国之重器，良法是善治之前提。回顾中国共产党领导人民实行法治的历史进程，陕甘宁边区的法治建设是其中浓墨重彩的一笔。在艰苦卓绝的革命环境中，党领导边区政权立足抗战大局和根据地实际，围绕政权建设、人民权利、社会治理、经济民生等领域积极开展立法工作，形成了门类较为齐全、特色鲜明的新民主主义法制体系，不仅为巩固抗日民主政权、保障人民利益、夺取抗战胜利提供了坚实法治保障，也为新中国社会主义法治建设积累了宝贵的历史经验。系统梳理陕甘宁边区立法成就和经验，把握其时代特征与实践逻辑，对于新时代做好立法工作、完善中国特色社会主义法律体系，具有重要的理论价值和实践意义。
一、陕甘宁边区立法情况
1935年10月，中央红军主力长征到达陕北后，建立了中华苏维埃共和国中央临时政府驻西北办事处。抗日战争全面爆发前后，国共两党就陕甘宁边区的地位问题多次进行谈判。1937年9月6日，中国共产党将中华苏维埃共和国中央临时政府驻西北办事处更名改组为陕甘宁边区政府。边区辖陕西、甘肃、宁夏三省的23个县，首府在延安，面积13万平方公里，人口约150万。
陕甘宁边区的立法机关主要是边区参议会和边区政府。此外，中共中央和中共西北局作出的有关决定、命令、指示，边区高等法院颁布的命令、指令信等，也成为边区法律法规的重要组成部分。据统计，中共中央、陕甘宁边区参议会和边区政府曾先后制定、颁布了64个类别、1000多件法律法规，积累了丰富的立法经验，初步形成了抗日民主政权的新民主主义法制体系。
（一）宪法性文件。1939年1月，陕甘宁边区第一届参议会通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》（以下简称《抗战时期施政纲领》），作为抗战时期边区“一切工作之准绳”。《抗战时期施政纲领》共28条，分为民族主义、民权主义和民生主义三个部分。民族主义部分主要是团结一切力量一致抗日，例行锄奸工作，保护一切同情中国抗战国家人民、工商业者、教民在边区的活动；民权部分主要规定了保障人民的政治自由、实行男女平等、建立便利人民的司法制度、发展民众教育等；民生部分主要涉及保护私人财产所有权，开垦荒地、兴修水利，发展边区工商业，改善劳动者的劳动待遇等。
1941年5月，边区中央局依据形势发展的实际需要，提出新的《陕甘宁边区施政纲领》（以下简称《施政纲领》），经中共中央政治局批准，于同年11月在边区第二届参议会上通过。相比于《抗战时期施政纲领》，《施政纲领》更为全面、具体和详细。在政权建设方面，《施政纲领》明确提出“三三制”原则，提出共产党“愿与各党各派及一切群众团体进行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员只占三分之一，以便各党各派及无党派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政之管理……共产党员应与这些党外人士实行民主合作，不得一意孤行，把持包办。”在廉政建设方面，《施政纲领》在《抗战时期施政纲领》规定的厉行廉洁政治的基础上，提出“实行俸以养廉原则，保障一切公务人员及其家属必需的物质生活及充分的文化娱乐生活。”司法制度上，《施政纲领》提出：“改进司法制度，坚决废止肉刑，重证据不重口供。”对于汉奸分子、一切阴谋破坏边区分子，如叛徒、反共分子等，“除坚决不愿悔改者外，不问其过去行为如何，一律实行宽大政策，争取感化转变，给以政治上与生活上之出路，不得加以杀害、侮辱、强迫自首或强迫其写悔过书。”土地政策上,《施政纲领》规定：“在土地已经分配区域，保证一切取得土地的农民之私有土地制，在土地未经分配区域（例如绥德、富县、庆阳），保证地主的土地所有权及债主的债权。”在婚姻制度上，《施政纲领》规定了一夫一妻制。此外，还制定了对待海外华侨、外国人、战俘的政策。《施政纲领》是在中国共产党抗战团结进步的总方针下各方面政策的规定，是团结边区和全国人民的旗帜，体现了“团结、抗战、救中国”的基本精神。虽然《施政纲领》当时还没有“宪法”之名，但已是人民民主政权制定的具有根本法性质的政纲，成为当时陕甘宁边区政府的立法基础，是指导边区法制建设的根本大法。
为保障边区人民人权财权不受非法侵害，边区第二届参议会还通过了《陕甘宁边区保障人权财权条例》，宣布：“边区一切抗日人民，不分民族、阶级、党派、性别、职业与宗教，都有言论、出版、集会、结社、居住、迁徙及思想、信仰之自由，并享有平等之民主权利。”该条例还规定了一系列保障人权财权的具体措施，例如司法机关、公安机关统一行使逮捕审问处罚权，逮捕人犯应有充分证据，保护因反对边区而逃亡在外者的人权等。该条例是中国共产党领导下关于人权的专门立法，将抗战时期对人权财权的保护落到实处，是对《施政纲领》的重要补充，有力推动了边区民主制度的发展，调动一切积极因素投入到全面抗战和民族解放的艰苦斗争中去。
（二）选举立法。陕甘宁边区的选举立法，继承了苏维埃民主选举制度，又适应抗日民族统一战线的需要作出调整完善。1937年至1944年间，边区先后出台了《陕甘宁边区选举条例》(1939年2月通过)、《陕甘宁边区各级选举委员会组织规程》(1941年1月公布)、《陕甘宁边区各级参议会选举条例》(1941年11月通过，1942年4月公布)、《陕甘宁边区各级参议会选举条例的解释及其实施》(1942年5月)等。这些法规和条例就选举的基本原则、程序、实施选举条例的细则、具体办法和法律解释都进行了详细的规定，为完善抗日民主政权的选举工作，推动边区政权的民主化进程发挥了重要作用。
边区选举法规规定的主要原则有普遍、直接、平等、无记名和“三三制”原则。“普遍”是指选举人资格的广泛性，除选举条例规定的“有卖国行为，经政府通缉有案者”“经法院判决有罪，剥夺公权尚未恢复者”“有神经病者”之外，所有公民都有选举权和被选举权。选举权“无阶级、职业”的区别，明确了地主、资本家、商人等的民主权利，有助于团结各阶级共同抗日。“直接”是指通过民主投票直接选出被选人，不经过中间层层选举。边区、县、乡三级参议会的参议员均由选民直接选举产生，这也不同于苏维埃时期的间接选举。“平等”包含两方面含义：一是任何选民都有一票选举权，其效力完全平等；二是选举的人数比例上一律平等，没有任何差别。选举的平等，不仅有别于资产阶级根据财产区分选举权大小，也不同于苏维埃时期的选举制度。选举立法的平等原则，充分体现了边区选举法g规制度的进步性。“无记名”是指秘密投票。边区为了使选民能自由表达自己的意愿，创造了适应边区的秘密投票方式，如背箱法、投豆法等，真正实现了自由选举。“三三制”原则是指，从候选人的提出到选举结果，各级参议会和政府中共产党员占1/3，非党的左派进步分子和中间派各占1/3，从而组成无产阶级领导下各抗日阶级的民主联合政府。“三三制”原则的运用，巩固了抗日根据地各阶级的团结，提高了抗日根据地人民的参政议政意识，促进了全国抗日民主运动的发展，也成为多党合作和政治协商制度的雏形。
依据边区选举法规制度，党领导边区人民开展了三次较大规模的选举运动。考虑到选民的素质、偏好、习俗等，边区政府积极创新选举方法，确保选举顺利进行。在宣传方式上，有报纸、出版定期刊物、编辑选举材料等文字宣传，有演说、报告、谈话、座谈会、家庭访问等口头宣传，也有秧歌、歌曲、剧团演出等文艺宣传。在选举方式上，针对边区选民文化素质低的现实，识字的人实行票选法，识字不多或不识字的人采用豆选法（其他还有画圈、画杠、画点、燃香点洞等方法）；一些地广人稀的地区，则采取分散投票的办法，由选民委员会成员背箱挨门串户送票收票。社会各阶层群众积极参与民主选举，形成良好局面，也为后来的民主选举实践提供了有益经验。
（三）政权机构组织法。为建立民主的政权机关，团结各阶层、各政党团体和民主人士及边区人民一致抗日，陕甘宁边区自成立以来，相继制定了《陕甘宁边区各级参议会组织条例》(1939年2月通过)、《陕甘宁边区政府组织条例》(1939年2月通过)、《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》(1941年11月通过，1942年1月公布)、《陕甘宁边区县政府组织暂行条例》(1941年11月通过)、《陕甘宁边区各县公署组织暂行条例》(1941年11月通过)、《陕甘宁边区各乡市政府组织暂行条例》(1941年11月通过，1942年1月公布)、《陕甘宁边区政府为充实“三三制”给各县的指示信》(1942年3月6日发出)等。这些法规和条例对边区各级政府和参议会的组织形式和职权都做了明确的规定。
陕甘宁边区的政权机构，按边区、县、乡市三级设置，另外设立行政督查专员公署作为边区政府的派出机关，设置区公署作为县政府的派出机关。各级政权组织的基本组织原则是民主集中制。
边区参议会是边区的最高权力机关，由边区人民直接选举产生，其职权包括：选举或罢免边区政府的正副主席、政府委员及高等法院院长，监督及弹劾边区各级政府政务人员，创制及复决边区的单行法规，批准关于民政、财政、粮食、经济建设、文化教育、地方军事等各项计划，通过及审查边区政府的预决算等。边区参议会选出的边区政府主席、副主席和政府委员组成政府委员会，负责全边区的政务，并向参议会负责和报告工作。边区政府将边区所属县划为三边、陇东、绥德、关中、延安五个分区，在分区设立行政督查专员公署，按照边区政府的命令和指示，指导和监督所辖各县政务及边区政府驻在分区的附属机关。
县级政权是推行边区各项任务的枢纽。县参议会是县的最高权力机关，县参议员由全县人民直接选举产生。县参议会选举县长、副县长和县政府委员组成县政府委员会。县政府下设秘书、民政、财政、建设、教育、粮食、保安等科室，以及司法处、保安大队等机构。县政府派出区公署作为代表机关，协助县政府指导所属各乡的政权工作。
乡市政权是边区的基层政权组织。在乡市一级实行议行合一的民主制度，乡市参议会的职权包括议决并执行本乡市应兴应革事项、议决并执行上级政府交办事项、议决本乡市人民公约等。乡市参议会选举乡市长、乡市政府委员组成乡市政府委员会，执行全乡市任务，并对上级政府和乡市参议会负责及报告工作。乡市政府下设人民仲裁、锄奸保卫、卫生教育、妇女儿童、生产建设、优待救济等组织，在乡市长的领导下工作。
（四）刑事立法。陕甘宁边区根据革命斗争形势的变化，从保卫抗日民主事业和抗日人民利益的需要出发，逐步制定了一系列惩治各种刑事犯罪的法规。主要有《陕甘宁边区抗战时期惩治汉奸条例（草案）》(1939年)、《陕甘宁边区抗战时期惩治盗匪条例（草案）》(1939年)、《陕甘宁边区惩治贪污条例（草案）》(1939年)、《陕甘宁边区政府禁止仇货取缔伪币条例》(1939年6月)、《陕甘宁边区破坏边区治罪条例》(1941年)、《陕甘宁边区贩卖纸烟惩治办法》(1942年1月)、《陕甘宁边区禁烟禁毒条例（草案）》(公布时间不详)等法规。这些刑事法规提出了镇压与宽大相结合、保障人权、感化教育等原则；规定了汉奸、盗匪、贪污、破坏边区等主要罪名；还制定了死刑、有期徒刑、拘役、教育释放以及剥夺公权、没收财产、罚金等刑法措施，完善了边区的刑罚制度。这些刑事法规的制定与实施，为刑事犯罪的审判和定罪量刑提供了依据，对于保护人民利益，彻底肃清汉奸、土匪及破坏边区稳定的罪犯分子，保障抗战胜利及巩固边区起到了重要作用。
边区刑事立法的特点鲜明。一是严厉惩治汉奸等破坏抗战的犯罪。汉奸罪是背叛祖国、出卖民族利益、压迫中国人民的严重犯罪，惩治汉奸罪是抗战时期边区刑事立法和刑事司法的核心任务。1944年1月，林伯渠同志在陕甘宁边区政府工作报告中指出，司法机关要把“制裁汉奸、反革命当作中心，把保护群众当作天职”。惩治汉奸罪在边区刑事立法中所占比重较大，对汉奸罪的惩处也比其他罪名严厉。二是确立罪刑相适应原则基础上的“轻刑”思想。边区确立了灵活的刑事立法原则，即惩治犯罪与教育感化相结合。《陕甘宁边区高等法院对各县司法工作的指示》指出：“边区判刑，采取宽大的政策。对于罪犯，凡能够争取的，应尽一切的可能争取……在边区非至不得已，绝不应随便轻判死刑。”《中共中央关于宽大政策的解释》(1942年11月6日)也明确：“对敌人、汉奸及其他一切破坏分子等，在被俘被捕后，除绝对坚决不愿改悔者外，一律施行宽大政策，予以自新之路。”三是废止苏区不当刑罚原则，确立人人平等和一定范围区别对待的原则。基于抗日民族统一战线政策的要求，边区刑事立法中废止了定罪量刑的“阶级成分论”和“革命功绩论”，特别是“黄克功逼婚枪杀刘茜”一案的判决，明示和强化了罪责相当和法律面前人人平等原则。同时，边区在惩治与教育方面对共产党员制定了更为严格的规范，共产党员有犯法者，从重治罪。
（五）土地立法。抗战期间，边区适应新形势，及时调整土地政策，改变了苏区时期的土地政策，承认富农和富农经济存在的合理性，将土地革命时期实行的没收地主土地分配给农民的政策变为减租减息的政策，充分调动广大人民的生产和抗日积极性。边区制定了《陕甘宁边区土地所有权证条例》(1938年4月)、《陕甘宁边区政府布告——关于处理地主土地问题》(1938年4月1日)、《陕甘宁边区土地条例》(1939年4月)、《陕甘宁边区土地典当纠纷处理原则及旧债纠纷处理原则》(1943年9月)、《陕甘宁边区土地登记试行办法》(1943年9月)、《陕甘宁边区地权条例（草案）》(1944年1月)、《陕甘宁边区土地租佃条例》(1944年12月)等法规，通过立法保障党的土地政策在边区的实施。
一是保护土地所有权。《陕甘宁边区土地条例》明确规定：“确定土地私有制，人民经分配所得之土地，即为其私人所有。土地改革以前之旧有土地关系，一律作废。”《陕甘宁边区地权条例（草案）》也明确规定：“依保障人民土地私有制的原则，凡合法土地所有人，在法令限制范围内对其所有土地有自由使用、收益和处分（买卖、典当、抵押、赠与、继承等之权）。”“在土地已经分配区域，土地为一切依法分得土地人所有。在土地未分配区域，土地为原合法所有人所有。”这些规定确立了土地私有制的原则，维护了农民在土地革命时期的已得利益，又保护了地主、富农在土地未分配区域的土地所有权。除上述私有土地所有权外，还有公有土地所有权。凡公有土地，除法令有特殊规定，一般由当地县政府统一登记管理，其所有权属于边区政府，任何个人或团体不得侵占。
二是地主减租减息、农民交租交息。《陕甘宁边区土地租佃条例》规定，出租人应依照土地租佃条例所定减租额收租，不得多收或法外增租，并对减租租额作了具体规定：在未经分配土地的区域，定租一般减租率不得低于25%；活租按原租额减25%—40%，减租之后出租人所得不得超过收获量的30%，土地副产物皆归承租人；伙种按原租额减10%—20%，减租之后，出租人所得不得超过收获量的40%；庄稼按原租额减10%—20%，减租之后，出租人所得不得超过收获量的45%。同时，保障了出租人即地主、富农的应得利益，规定承租人应依条例规定减租后的租额交租，不得短少，有能力交租而故意不交者，出租人有请求政府依法追缴之权。
（六）婚姻立法。陕甘宁边区的婚姻立法继承了土地革命时期婚姻法确立的婚姻自由和一夫一妻制的基本原则，并根据新的形势及多年的实践经验，适应抗日战争和广大农村的实际，作了更加具体、完善的规定。边区根据当时的政治、经济、文化、教育实际情况，颁布了一系列有关婚姻方面的法令和条例，包括《陕甘宁边区婚姻条例》(1939年4月)、《陕甘宁边区婚姻暂行条例第二次修正草案》(1942年12月)、《陕甘宁边区婚姻暂行条例第二次修正草案解释及实施办法》(1942年12月)、《陕甘宁边区抗属离婚处理办法》(1943年1月公布)、《修正陕甘宁边区婚姻暂行条例》(1944年3月)等。
这些婚姻法规对婚姻自由，结婚、离婚程序和条件等作出详细规定。一是确立婚姻自由原则和一夫一妻制。男女婚姻以本人的自由意志为原则，第三者不得干涉；严格实行一夫一妻制，禁止一夫多妻或一妻多夫；禁止包办强迫及买卖婚姻，禁止童养媳及童养婚；少数民族在遵照婚姻自由原则下，尊重其习惯法。二是规定了结婚的条件和程序。结婚必须达到法定年龄（男20岁，女18岁），排除亲族血统关系和禁止结婚的疾病，并在区或乡政府办理登记手续，方为合法婚姻。三是规定了离婚的条件和程序。离婚以感情是否破裂为主要依据，并需要满足一定条件。离婚后，原来各自财产和债务自行解决，共同经营的财产平均分配，所欠债务原则上共同负责偿还。对于子女的抚养教育，不论哪方负责，另一方必须给予帮助。四是保护抗日军人婚姻。抗日军人的配偶，除确知其夫已经死亡、逃跑或投敌外，在抗战期间原则上不准离婚。抗属请求离婚时，政府和司法机关应尽力说服，坚决不同意者，则依照年限规定（5年以上不得其夫音讯）准予离婚。
（七）劳动立法。为吸引资本家到边区投资，鼓励工商业者发展边区经济，同时保护工人阶级的利益，党对苏维埃时期的劳动政策做出了调整。1940年，毛泽东同志在《论政策》一文中指出：“必须改良工人的生活，才能发动工人的抗日积极性。但是切忌过左，加薪减时，均不应过多。在中国目前的情况下，八小时工作制还难以普遍推行，在某些生产部门内还须允许实行十小时工作制……劳资间在订立契约后，工人必须遵守劳动纪律，必须使资本家有利可图。否则，工厂关门，对于抗日不利，也害了工人自己。”根据党的劳动保护政策，边区制订了《陕甘宁边区劳动保护条例（草案）》(1940年)、《陕甘宁边区关于公营工厂工人工资标准之规定》(1941年9月)、《陕甘宁边区战时公营工厂集体合同准则》(1942年5月)、《陕甘宁边区公营工厂工资暂行办法》(1945年5月)等法规，对劳动政策作出了具体规定。
劳动立法的主要内容包括：一是保护工人言论、出版、结社、参政以及参加其他抗日活动的自由权利。二是关于工作时间。一般实行8小时到10小时的工作制，在劳动繁重有害工人健康的地方，可以适当缩短。雇主要求工人额外增加工时时，须先经工会同意，并应发给额外工资。三是关于工资的规定。工人工资不得低于最低工资率，最低工资率以所在地生活状况为标准，由工会、雇主、工人共同议定。四是保护女工、青工的特殊利益。凡工作条件有害于身体健康或工作特别繁重者，禁止使用女工、青工。女工、青工与男工同工同酬。五是在劳动保护方面，规定了必须注意工人的安全，企业、作坊必须有必要的卫生防护设备，政府主管部门要经常进行检查。工人因公病伤，雇主应担负其医疗费。因公残废或死亡，雇主应酌情给予津贴费和抚恤费。六是在处理劳资纠纷方面，规定了雇主与工人依据政府劳动法令，在自愿基础上订立集体合同和劳动合同。如劳资间发生纠纷，可由工会或农会会同双方代表进行调解，或由政府进行仲裁。
（八）诉讼立法。陕甘宁边区的诉讼立法充分吸收和借鉴了苏联诉讼法律思想、苏区、国民党统治区及国外先进立法经验，在司法实践中不断总结规律、因时而异进行制度调整和创新。经过长期司法实践，边区制订了一系列诉讼法规，如《陕甘宁边区高等法院对各县司法工作的指示》(1941年5月10日)、《陕甘宁边区刑事诉讼条例草案》(1942年)、《陕甘宁边区民事诉讼条例草案》(1942年)、《陕甘宁边区军民诉讼暂行条例》(1943年1月5日)、《陕甘宁边区民刑事件调解条例》(1943年6月11日)、《陕甘宁边区政府关于普及调解、总结判例、清理监所指示信》(1944年6月6日)、《陕甘宁边区高等法院指示信——目前司法工作中应注意的几个问题》(1946年)等。
这些法规以利民便民为指导思想，其内容主要体现在保障人权的诉讼原则、实行群众路线的审判方式、建立人民司法的诉讼制度等方面：
一是确立利民便民的诉讼指导思想。与国民党统治区“一告九不理”的诉讼法律制度不同，陕甘宁边区始终贯彻便民利民的诉讼指导思想。《陕甘宁边区高等法院对各县司法工作的指示》中指出：“边区司法工作的目的，一方面是防止人民与政府的利益受到侵害，另一方面是教育争取已经违犯法律行为的罪犯，因此在司法机关从受理案件一直到判决，一切必要便利于诉讼当事人。”边区诉讼立法中有许多便民利民的措施。例如，边区文盲、半文盲人数众多，原告不会写诉状的，可以口述，由书记员代为记录作为诉状，口头起诉、书面起诉具有同等法律效力。为方便群众诉讼，司法机关对人民诉讼不收取诉讼费用，也不收取送达费和抄录费。
二是确立保障人权的原则。一方面，保障群众的诉讼权利。《陕甘宁边区保障人权财权条例》规定：“居民争讼事件，得由双方当事人之同意为之调解，如不服调解时，当事人得自由向司法机关控诉，不得拦阻或越权加以任何之处分。”《陕甘宁边区刑事诉讼条例（草案）》规定：“犯罪之被害人及其亲属，均得为告诉。”当事人不服法院判决，有逐级上诉的权利。另一方面，保护诉讼当事人的人身权利。司法机关或公安机关逮捕人犯，应有充分证据，并依法定程序进行，不准施以侮辱、殴打及刑讯逼供、强迫自首。审讯案件主要采取解释说服及探问方式，禁止使用刑讯、诱逼谩骂。司法机关受理民事案件，除非抗传或不执行判决及有特殊情形，不得扣押。
三是实行群众路线的审判方式。边区创造出了许多既切合边区实际，又符合群众利益的审判方式，如法庭审判、公审、巡回审理和就地办案等，取得了良好的社会效果。法庭审判是边区主要审判方式。法官在庭审前根据原告的诉讼请求，实地进行调查取证，征求群众意见，组织法庭人员和邀请机关、团体代表或公正人士担当陪审员，通过开庭审理作出司法判决。公审是对一些典型的、群众关心的、对群众有重大教育意义的汉奸、反革命、敌特以及人命案等案件，在群众中组织临时法庭进行公开审判。公审会场一般选择在群众聚集的街道或较宽广的公共场地进行，参加的群众有时达数千人甚至上万人。巡回审判和就地办案是党的群众路线在审判方式上的运用和体现，要求法官改变“坐堂问案”的做法，走出法庭，深入农村，亲赴争讼地点，依靠群众，就地审判。《陕甘宁边区民事诉讼条例（草案）》规定：“司法机关得派审判人员流动赴事件发生之乡市，就地审理。流动审理时，审判人员应注意当地群众对于案情意见之反映，为处理之参考。”著名的“马锡五审判方式”就是这种审判方式的实践范例。
四是初步建立人民司法的诉讼制度。主要包括：(1)调解制度。人民调解制度是边区司法审判工作的重要补充，调解的范围限于民事纠纷和轻微刑事案件，调解需双方当事人自愿，不得强迫，依照法令和政策并照顾当地民间习惯。调解并非诉讼必经程序，当事人可以不经调解直接向司法机关起诉，司法机关也不得以该案未经调解而拒绝受理。(2)审级制度。陕甘宁边区成立初期，边区司法制度采取三级三审制，第一级初审是县司法处（或地方法院），第二级复审是高等法院，第三级终审是边区审判委员会。1944年2月，边区政府委员会第四次会议决定取消边区审判委员会，改司法审判为二级审判制，以高等法院为终审法院。县司法处（或地方法院）对民刑诉讼进行初审，高等法院进行终审。(3)人民陪审制度。边区的人民陪审员是由机关、部队、团体选派代表，出席法庭参加陪审。《陕甘宁边区人民法庭办事规则》规定：“主审人员负审判全责，陪审人员负责审讯口供、调查材料、了解案情及研究群众意见，共同确定判决。”边区的陪审制度不是每个案件都要有陪审，而是斟酌案情是否重大及当时当地情形有无必要来决定。陪审员参加审判，每个案件一般为2-4人。(4)代理、辩护制度。诉讼当事人的亲属或有法律知识的人可以充当其辩护人或代理人，各人民团体对其所辖成员的诉讼，也可以派代表出庭辩护或代为诉讼。(5)上诉制度。当事人对初审法院任何判决不服的，都有权上诉。民事案件在接受判决书翌日起20日内上诉，刑事案件在接受判决书翌日起10日内上诉，可向原审机关声明上诉，也可径向二审机关上诉。(6)死刑复核制度。各县拟判处死刑的案件，应将判决书卷宗呈送高等法院复核，核准后始得宣判。宣判后，不论被告是否上诉，必须再呈边区政府复核，经边区政府主席批准后方可执行。
二、陕甘宁边区的立法特点
陕甘宁边区的法制建设是在中国共产党的直接领导下，创造性地将马克思主义法学基本原理同边区的具体实践相结合建立起来的。边区立法继承和发展了中央苏区的立法经验，以抗日民族统一战线为指导，最大限度体现了各阶层、各阶级的共同意志和利益，标志着新民主主义法制建设进入了成熟阶段。这一时期的立法具有以下主要特点。
（一）以引领和示范为导向的内容特点。陕甘宁边区是中央红军的落脚点，是中国共产党领导中国人民夺取抗战胜利的出发点，也是开展新民主主义政治、经济、文化与社会建设的试验田。党在抗战时期的大量的政策、法律，都是在陕甘宁边区提出和试行，在取得一定的经验之后向其他抗日根据地推广。因此，陕甘宁边区的立法在抗战时期抗日根据地法制建设中发挥着重要的试验、普及、引领和示范作用。
在党的领导下，陕甘宁边区制定了具有宪法性质的施政纲领，并以施政纲领为基本依据，颁布了涉及人权、选举、组织、行政以及刑事、婚姻、劳动、土地、诉讼等方面法律法规，初步构建了新民主主义法制体系，基本做到了各领域有法可依、有章可循。抗战时期其他抗日根据地将陕甘宁边区的立法作为制定其法律法规的重要依据，并结合本根据地的客观实际，做出相应的调整、完善与补充。如《陕甘宁边区各级参议会组织条例》和《陕甘宁边区政府组织条例》，是最早将权力机关组织法规和行政机关组织法规区别开来的法规，这种方式为其他抗日根据地广泛采用。同时，陕甘宁边区构建了边区、县、乡三级行政组织，并设立各种工作部门依法组织和管理各项行政事务、行使法定职权，为其他根据地建设政权组织提供了借鉴。此外，陕甘宁边区建立了包含边区高等法院、高等法院分庭、县司法处在内的司法机构，晋察冀边区、晋冀鲁豫边区以及山东抗日根据地也在不同程度上参照陕甘宁边区的机构设置构建了司法机关。
（二）以团结抗战为主题的时代特点。抗日战争时期，民族矛盾成为中国社会的主要矛盾。陕甘宁边区在党的领导下，明确将反对日本帝国主义作为法制建设的首要目标，在立法工作中自始至终以团结抗战为主题，蕴含着鲜明的民族性。1941年，林伯渠在边区县长联席会议上作了《把握统一战线的政策》的报告，提出：“统一战线的政权，必须是各阶级人民的组织才能建立起来的。我们不赞成国民党的一党专政，也不主张共产党或其他党的一党专政，我们是团结各党派、各阶级、各界的人来参加政权，它普遍地照顾到各阶级人民的利益。”因此，《陕甘宁边区施政纲领》明确规定：“团结边区内部各社会阶级、各抗日党派，发挥一切人力、物力、财力、智力，为保卫边区、保卫西北、保卫中国、驱逐日本帝国主义而战。”“坚持与边区境外友党、友军及全体人民的团结，反对投降、分裂、倒退的行为。”“保证一切抗日人民（地主、资本家、农民、工人等）的人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权……”“依据民族平等原则，实行蒙、回民族与汉族在政治、经济、文化上的平等权利，建立蒙、回民族的自治区，尊重蒙、回民族的宗教信仰与风俗习惯。”以《施政纲领》为立法原则，边区在选举立法和政权组织立法中，确立“三三制”原则，建立了包括各抗日阶级、阶层、党派和团体在内的抗日民主政权；在土地立法中，停止没收土地，承认土地私有制，实行减租减息的土地政策；在劳动立法中，兼顾工人与投资者的利益，增加战时生产；在刑事立法中，严厉镇压汉奸和反共分子；在婚姻立法、军事立法中保障抗日军人的基本权益。这些立法最终目的都是为了团结一切可以团结的力量对抗日本帝国主义，协调各阶级的不同利益，巩固抗日民族统一战线。毛泽东同志指出：“统一战线政策是边区各项法规、条令制定的基础。同时，各项法规条令的制定为抗日民族统一战线在边区的实现提供了法律上的保障。”
（三）以保障人民权利为根本的价值特点。党在抗战时期的路线、方针、政策以及法制建设的主张和要求，与广大人民的根本利益是一致的。因此，陕甘宁边区的立法具有浓厚的人民色彩，通过一系列法律制度切实保障边区人民在政治、经济、文化和司法等方面的权利，为边区的建设和发展奠定了坚实的群众基础。
一是重视政治权利保障。边区选举条例明确规定人民享有平等的选举权和被选举权。通过民主选举，人民群众选出自己满意的代表，参与边区的管理和决策。边区各级参议会成为人民行使政治权利的重要机构，代表人民群众监督政府工作，反映人民群众的利益诉求。通过实行“三三制”，保障党外人士有参与政权管理的权利，广泛吸纳各阶层人民参与政权建设。
二是加强经济权利保障。边区人权财权保障条例明确规定，人民的财产受法律保护，任何人不得侵犯。土地相关法规规定农民对土地的占有、使用、收益和处分权，规定地主减租减息、农民交租交息，既减轻了农民的负担，又保护了地主阶级的合法权益。劳动保护条例对工人的工作时间、工资待遇、劳动安全等作出规定，保障工人的劳动权利。此外，通过制定优惠政策，鼓励人民发展农业、工业和商业，提高人民的经济收入。
三是完善文化、教育、社会等权利保障。边区制定文化教育相关法规条例，大力发展教育事业，推行消灭文盲政策，推广新文字教育，开办学校、识字班等，保障人民的受教育权利；鼓励人民群众自发组织文化团体，开展各种文化活动，提高人民群众的文化素质。制定婚姻法规，充分体现解放妇女、男女平等、婚姻自由的原则，破除愚昧落后的陈规陋俗，建立男女平等的婚姻家庭关系。
四是加强司法工作中的人权保障。边区设立了高等法院、地方法院和巡回法庭等司法机构，负责审理各类案件。司法机构坚持公正、公平、公开的原则，依法独立行使审判权，保障人民群众的合法权益。实行人民陪审制度，在审理重大案件时邀请人民陪审员参与审判，听取人民群众的意见，使审判结果更加符合人民群众的意愿。在刑事司法程序中重证据而不轻信口供，禁止刑讯逼供，加强对罪犯的人身权利保障。
（四）以实事求是为要求的实践特点。实事求是是延安精神的重要内涵，同时也是陕甘宁边区法制建设所遵循的基本路线。边区的立法工作自始至终贯彻了一切从实际出发、实事求是的基本原则。许多法律法规的开篇都明确说明了根据“陕甘宁边区的环境与条件”“陕甘宁边区实际之情形”制定，可见在立法中，党和政府充分考虑了陕甘宁边区的经济、文化以及社会状况，其法律体系、制度安排都带有本地区的特色。同时，根据边区经济社会的发展状况，对一些法规制度及时作出修改和调整，例如，对刑事政策、法定婚龄、审级制度、调解制度的规定都经历了一个发展变化的过程，以适应实际需要。此外，边区对国民党政府制定的法律法规并非一概拒绝、排斥，而是有选择地加以参考、适用和援引，体现了边区立法灵活、务实的一面。
边区立法同时兼顾原则性与灵活性，充分提升了立法实效。在一些重大原则问题上，边区立法态度坚决、毫不含糊。例如，在禁毒立法中，严禁种植罂粟，严厉禁止烟毒买卖和贩运，禁止吸食或注射烟毒等，对于违反这些规定的行为予以严厉制裁，坚决杜绝毒品在边区的泛滥，体现了对危害人民健康和社会稳定行为的零容忍态度。在具体的立法过程中，根据实际情况采取灵活措施。例如，在选举制度方面，边区根据各地经济发展水平、人口分布、群众文化程度等方面的差异，除了常规的票选法外，还创造性地采用画杠、投豆等方法，大大提升了选举的可操作性和实效性。在刑事处罚中，实行镇压与宽大相结合，以教育感化为主、刑罚惩治为辅的原则，对于一些犯罪情节较轻、有悔改表现的罪犯，给予宽大处理，以达到教育改造的目的。
三、陕甘宁边区立法的经验启示
习近平总书记指出：“一切向前走，都不能忘记走过的路。”总结陕甘宁边区立法工作的宝贵经验，对于加强和改进新时代新征程的立法工作，具有重要的现实意义。
（一）坚持党对立法工作的全面领导。中国共产党在立法工作中的领导地位是在长期的革命、建设、改革以及中国特色社会主义法治道路的探索中逐步确立的。抗战爆发之后，党提出了建立抗日民族统一战线的方针，并以此作为指导革命根据地法制建设的基本纲领。1937年8月25日，中共中央在洛川召开政治局扩大会议，制定和通过了《抗日救国十大纲领》，规定了“打倒日本帝国主义”的任务和采取的基本政策。陕甘宁边区成立后，在党的领导下先后制定《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》和《陕甘宁边区施政纲领》，充分体现了党在抗战时期团结抗日、争取民族独立和人民解放的主张，以及在边区建设民主政治、保障人民权利、促进经济发展等方面的政策导向。边区各项立法紧紧围绕党的中心任务和目标，将党的路线、方针、政策通过法律的形式确定下来，确保边区的各项工作沿着正确的方向推进。在党的领导下，陕甘宁边区立法工作取得了显著成就，有力推动和保障了边区的发展与进步。
习近平总书记指出：“党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是推进全面依法治国的根本保证。”立法是国家重要的政治活动，必须旗帜鲜明讲政治，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，坚决做到“两个维护”，始终坚持党的全面领导特别是党中央集中统一领导，牢牢把握立法工作正确政治方向。要把党的领导具体地、现实地落实到立法工作全过程各环节，通过行使国家立法权，确保党的主张通过法定程序转化为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和准则，从制度上法律上保证党的路线方针政策和决策部署得到全面贯彻和有效实施。要紧紧围绕党和国家事业全局统筹谋划立法工作，编制立法规划和计划，科学合理确定立法项目，确保立法取得良好政治效果、法治效果、社会效果。
（二）坚持立法为了人民、依靠人民。建党之初，中国共产党就把为人民群众谋福利、维护人民群众的根本利益作为自己的行动纲领。陕甘宁边区的立法根植于人民的需求和期盼，代表了大多数人民的切身利益，显示出鲜活的生命力。边区各项立法，保障了人民群众的言论、信仰、迁徙、劳动、教育等重要权利。参议会制度的实施，给人民创造了参与政权建设的条件和机会，激发人民群众从上千年封建习俗的桎梏中走出来，自主选出能为自己说话、办事的代表和政府。针对边区人民文化水平普遍较低的现状，简化诉讼程序，为人民群众获得法律救济提供了制度保障。同时，边区把坚持群众路线作为立法的重要原则。许多法规条例的制定出台，都是在反复调研、征求人民群众意见和建议、集思广益的基础上，经过参议会集体讨论、审议通过，才颁布执行，充分体现和表达了人民群众的主张和意志。
习近平总书记强调：“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。”做好新时代立法工作，必须牢记初心使命，坚持人民主体地位，深入践行全过程人民民主，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到法律制度中，依法保障人民群众对美好生活的向往和追求。要关注和回应人民群众所思所盼所愿，问计于民、问需于民，运用法治方式推动解决人民最关心最直接最现实的利益问题。要坚持民主立法、开门立法，丰富和拓展公众有序参与立法途径，做好法律草案公开征求意见和研究反馈工作，建好用好基层立法联系点，灵活运用调研、座谈、论证、听证、评估等方式，充分吸纳民意、汇集民智。
（三）坚持从国情和实际出发做好立法工作。陕甘宁边区的立法鲜明地体现了实事求是精神。为确保制定的法律法规务实管用，边区按照中共中央指示精神，在立法工作中大兴调查研究之风。1942年，陕甘宁边区政府开展了针对陕北地区风土人情、生活习惯等方面的调查活动，1945年又组织了针对边区法制问题的专项调查。两次调查形成了大量专题报告，为边区政府的立法工作提供了不少有价值的意见和建议。此外，边区立法在继承和发展苏区法律制度的基础上，广泛借鉴和吸收各种有益立法经验，例如在强调法律的阶级性、保障人民权利等方面借鉴了苏联的立法理念，在诉讼程序、证据规则等方面吸收了国民党政府的部分立法内容。同时，结合自身实际进行了创新和发展，更好地适应边区的经济社会状况。
做好新时代立法工作，必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，立足新时代中国特色社会主义的基本国情，立足中国式现代化建设的伟大实践，立足推进国家治理体系和治理能力现代化的现实要求。要坚持稳中求进，坚持守正创新，坚持时、度、效相统一，努力把握客观规律，科学配置权利与义务、权力与责任，脚踏实地、扎实细致、精益求精地做好各项工作，不断提升立法质量，确保每一项立法都经得起历史和实践的检验。要拓展立法视野，树立历史眼光和世界眼光，学习借鉴世界上优秀的法治文明成果，挖掘、传承、弘扬中华优秀传统法律文化，坚定不移地将社会主义核心价值观融入立法，使法律体系更好扎根中国文化、立足中国国情、解决中国问题。
（四）坚持把立法同普法、法律实施结合起来。陕甘宁边区非常重视法律法规的宣传和实施。边区政府通过报刊、书店、宣传标语、文艺演出等方式进行法制宣传，使边区的法律法规能够及时、通俗、有效地为边区广大民众所接受。《解放日报》是当时最具有影响力的宣传媒介，发挥了普及法律法规条文、传播法律知识的平台作用。自1941年创刊开始，《解放日报》陆续刊载了《陕甘宁边区施政纲领》《陕甘宁边区各级参议会组织条例》《陕甘宁边区选举条例》《陕甘宁边区婚姻条例》等诸多法律法规，还对各项法律法规的立法背景、立法特点、适用范围、逻辑关系等进行解释，加深了群众对法律文本的理解。为保证法律法规的有效实施，边区政府严肃处理违法违纪行为，鼓励群众对违法违纪行为进行举报和控告。对于群众的监督意见，政府和司法机关认真对待并及时处理，形成了政府、司法机关和群众共同参与的法律实施监督机制。
习近平总书记指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”新时代新征程上，要加强宪法法律宣传和实施工作，在全社会弘扬法治精神，传播法律知识，培育法治意识，维护宪法法律的权威和尊严。要加强立法全过程宣传解读，在立项、调研、起草、审议、出台各个环节，通过多种途径和方式宣传立法的背景、内容、意义，增进各方面对立法的认同、对法律核心内容的了解，使立法过程成为宣传普及法律、增强法治观念、讲好立法故事的过程。要做好舆情应对工作，及时回应社会关切，解疑释惑，为法律出台实施营造良好氛围。要加强对法律实施的监督，提升执法检查、听取审议工作报告、专题询问、专题调研的针对性、实效性，保证行政权、监察权、审判权、检察权依法正确行使，保证人民的合法权益得到有效维护和实现。
（作者单位：全国人大常委会法工委研究室）