抗日战争胜利以后，随着阶级矛盾重新上升为中国社会的主要矛盾，客观上要求在各解放区建立人民当家做主的新政权。1946年6月，国民党反动派撕毁停战协定，全面内战爆发，拉开了解放区抗日民主政权向人民民主政权转变的序幕，从此解放区的政权建设进入了一个新阶段。
在陕甘宁边区，为了适应抗战形势和深入贯彻抗日民族统一战线政策，建立了以参议会和“三三制”政府为核心的抗日民主政权，但抗战胜利以后，究竟需要建立一个什么样的政权就成为十分重要的问题。对这个问题，1945年8月，毛泽东明确指出，抗日战争胜利后，要建立一个无产阶级领导的人民大众的新民主主义政权。《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1130页。这为陕甘宁边区的政权建设指明了方向。1946年4月陕甘宁边区第三届参议会召开，并在第一次会议上通过了《陕甘宁边区宪法原则》和《陕甘宁边区1946年到1948年建设计划方案》。在“宪法原则”中，明确“规定了政权建设原则，确立了人民代表会议制”韩大梅：《陕甘宁边区宪法原则论析》，载《中共中央党校学报》2004年第1期。。这标志着陕甘宁边区人民民主政权建设的开始。《陕甘宁边区宪法原则》作为新民主主义人民政权建设的法律依据和总章程，规定了最高权力机关——人民代表会议的性质、组成和职责。“边区、县、乡人民代表会议（参议会）为人民管理政权机关”，“人民采取普遍、直接、无记名的选举方式选举各级代表”，“各级人民代表会议（参议会）：乡一年改选一次，县二年改选一次，边区三年改选一次”，“各级代表会每届大会应检查上届大会决议执行的情况”。同时，还规定了政府的产生，以及政府与人民代表会议的关系。“各级代表会选举政府人员”，“各级政府对各级代表会负责，各级代表对选举人负责”，“乡代表会即直接执行政务机关”。并特别规定了人民对政府的监督：“人民对各级政府有检查、告发及随时建议之权，每届选举时则为大检查”，“各级政府人员，违反人民的决议，或忽于职务者，应受到代表会议的斥责或罢免，乡村则由人民直接罢免之”。此外，还规定了人民所享有的权利和司法制度等。从这些内容可以看出，人民代表会议作为由人民直接选举产生的权力机关真正体现了主权在民，它通过贯彻民主集中制和议行合一的原则，把人民的意愿转变为政府的行为。人民和人民代表会议对政府及工作人员实行广泛的、严格的、经常的检查监督，甚至罢免，标志着边区政权的真正民主。所以，陕甘宁边区所要建立的民主政权完全是人民当家做主要求的真正体现。
根据《陕甘宁边区宪法原则》所规定的基本原则，陕甘宁边区在1946年6月底起草完成了《陕甘宁边区省宪》（基本法），这为人民民主政权的建立提供了法律保障。该基本法包括了《社会制度》、《各级政权最高权力机关》、《各级政权机关之执行机关》、《各级政权的司法机关》、《人民的基本权利与义务》，以及《选举制度》和《施行及修改》等。然而，遗憾的是，由于国民党撕毁协定，发动内战，导致这些法律制度未能实施。但是，以人民民主为基本内涵的政权建设并未停止。
在实践中，虽然陕甘宁边区的政权机关依然是参议会，但参加政权的主要是工人、农民、小资产阶级、民族资产阶级和开明绅士，地主阶级和官僚买办资产阶级不再享有选举权和被选举权。政府结构仍然采用“三三制”，但与抗日民主政权时期的“三三制”已有所不同，原来政权中的中间势力地主阶级在这一时期成为革命的对象。毛泽东指出，这一时期的“三三制”是“共产党员、进步分子和中间派各占三分之一，而不包括反动地主”《毛泽东文集》第4卷，人民出版社1996年版，第270页。。由此可知，在这一时期，边区的政权是中国共产党领导下的，以工农联盟为基础的人民大众反对帝国主义、封建主义和官僚资产阶级的，具有统一战线性质的人民民主政权。陕甘宁边区十分重视基层政权的民主建设，1946 年，边区第三届参议会就把加强乡村自治作为重要工作。同年10月，边区政府发出《关于发现和提高自治村乡问题的通知》，要求各分区各县同志注意学习乡村自治的成功经验，培养和提高尚无自治能力或自治能力尚属不足的村乡建立村的领导核心和工作制度。陕西省档案馆、陕西省社会科学院：《陕甘宁边区政府文件选编》第10辑，档案出版社1988年版，第259页。同时，随着土地改革运动的开展，为了使土改能够顺利进行，一些地方根据情况组织了贫农团和农会，这使得贫农团和农会实际上具有了基层政权的性质。1947年11月，中共中央批转了关于政权组织形式问题的指示信，要求在土改过程中，应使解放区政权自下而上地实行人民代表会议制。按照中央的指示精神，1948年春，陕甘宁边区为配合确定地权和整党工作的开展，开始建立乡、市、县人民代表会议，并由人民代表会议选举产生各级政府委员会，以巩固乡村民主秩序。同时，改造那些草率推选而成立的乡村政权，清除混进来的坏分子，并建立了民兵等人民自卫武装。
在内蒙古解放区，为了统一领导内蒙古人民的自治运动，1946年4月成立了内蒙古自治运动联合会。1947年4月23日内蒙古人民代表会议召开，会议通过了《内蒙古人民代表会议宣言》、《内蒙古自治政府施政纲领》和《内蒙古自治政府暂行组织大纲》等文件。在《内蒙古自治政府施政纲领》中，首先，规定了内蒙古自治政府的性质。内蒙古自治政府是内蒙古区域内各民族实行高度自治的区域性民主政府。其次，规定了政府的组织原则和权力机关，以及政府与权力机关的关系。内蒙古自治政府以民主集中制为组织原则，权力机关是内蒙古参议会。参议会选举内蒙古自治政府委员及政府主席副主席，参议会闭幕后，自治政府为最高行政机关。自治政府以下之各级政府，由各级人民代表大会选举产生。最后，规定了人民享有的基本权利。人民享有身体、思想、宗教、信仰、言论、出版、集会、结社、居住、迁移、通讯之自由。凡内蒙古人民，年18岁以上，不分阶级、性别、民族、信仰、文化程度，除剥夺公民权及精神病者外，均有选举权与被选举权。同时，人民还享有监督的权利。人民有罢免其代表及参议员之权，任何公务人员如有不忠于人民利益的行为，人民有权控诉之。《内蒙古自治政府暂行组织大纲》则规定了内蒙古临时参议会和内蒙古自治政府的职能和权力。参议会闭会期间，驻会参议员负责参议会的工作。临时参议会每年开会一次，由驻会参议员召集。临时参议会参议员的任期一般为三年。参议会闭会期间，内蒙古自治政府有权制定并公布单行法。1947年5月1日，内蒙古第一届临时参议会选举出了政府机构组成人员，内蒙古自治政府宣告成立，标志着中国共产党领导下的第一个省级民族区域自治民主政权建立。
在东北解放区，1945年9月，东北局第一次会议确定建立民主政府的任务。随后，具有统一战线性质的新民主主义政权在各地纷纷建立，截至1946年5月，建立了包括辽宁省、安东省、吉林省、松江省和嫩江省在内的11个省级政府，以及市、专区、盟、县和镇的基层政府。1946年8月，东北各省代表在哈尔滨召开联席会议，通过了《东北各省市、特别市民主政府共同施政纲领》，并选举产生了东北行政委员会。随着土改运动的开展，东北解放区深入彻底地改造了乡区基层政权。主要分为三个阶段：一是从1946年7月至11月，各地建立农会，成立了村级政权。二是从1946年11月到1947年4月，肃清了农村中的敌伪残余和封建势力，解决了土改中出现的“夹生饭”问题。三是从1947年5月开始，培养了大量干部，进一步巩固了村级政权。1948年3月，开始改造城市街道政权，同时在一些新区废除了保甲制度，建立了新的政权组织。1948年7月，东北行政委员会发出了《关于准备建政工作问题的指示》，要求召开县、区、村三级人民代表会议，并选举三级政府委员会，以配合反攻、支援战争。随即各地积极行动，进行广泛宣传动员，并在酝酿的基础上开展选举，到1949年3月，基本完成了农村基层民主建政的任务。1949年4月，东北的行政区进行重新划分，同年8月，东北人民政府成立。
在华北解放区，1948年5月，中央决定将晋察冀和晋冀鲁豫两个解放区合并，成立华北联合行政委员会。同年8 月7日至19日，召开了华北临时人民代表大会，会议通过了《华北解放区施政方针》、《华北人民政府组织大纲》、《华北区村、县人民政权组织条例》和《华北区村、县人民代表选举条例》，并选举产生了华北人民政府。《华北解放区施政方针》明确要求，整顿区村级组织，为民主建政奠定基础，积极建立各级人民代表会议以取代参议会，并在此基础上选举各级人民政府。同时，保障人民的言论、出版、集会、结社等自由，以及人身安全和政治权利。《华北区村、县人民政权组织条例》作为构建基层政权的法律依据，明确规定：村、县人民代表会议选举村、县政府委员会，并对上级政府及村、县人民代表会议负责。村、县人民代表会议的决定交由同级政府执行。人民对村、县政权有质询和建议的权利，并对违法的政府人员有控告和检举的权利。在《华北区村、县人民代表选举条例》中，详细规定了人民代表的选举方式、选举资格和选举区域等。村、县人民代表会议代表，由选民用普遍、平等、直接、无记名秘密投票法选举。凡在本村、县居住且年满18岁的中华民国人民，不分性别、民族、阶级、职业、宗教信仰、财产及教育程度的差别，均有选举权与被选举权。县人民代表会议代表，由县选举委员会按居民区域划分若干选区选举。从这些内容来看，华北解放区的政权建设实践真正体现了一切权力属于人民和议行合一的原则，也为新中国建立人民代表大会制度积累了经验。
（作者 张炜达、王东）
（选自中共中央在延安十三年史（5）《政治建设史》，肖周录主编，第一章第三节，中共党史出版社，2017年9月第一版）
