一、《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》的制定及其性质
全国抗日战争爆发后，以国共合作为基础的抗日民族统一战线正式建立。在新的形势下，陕甘宁边区政府和其他新开辟的抗日根据地民主政府，根据党中央的建立抗日民族统一战线总方针和《抗日救国十大纲领》，分别制定了各个边区的施政纲领，王申主编：《中国法制史》，浙江大学出版社2007年版，第398页。《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》则是在这样的历史背景下制定的，同时也成为各个抗日根据地制定本地施政纲领的参照模本。
从1938年下半年开始，陕甘宁边区即积极开始了边区第一届参议会的紧张有序的筹备工作。1938年8月5日，边区政府主席团正式决定召开第一届参议会，并决定组织筹备委员会和边区地方单行条例起草委员会。1938年9月5日，边区政府就复选边区议会议员事项发出通知，各县均进行了复选工作。10月7日，边区参议会筹备委员会分别致电中国共产党中央委员会、中国国民党中央委员会、国民政府，要求其派代表出席边区第一届参议会大会。11月25日，边区政府发布训令和通电，宣布边区议会正式改称为边区参议会。西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编：《陕甘宁边区抗日民主根据地·回忆录卷》，中共党史资料出版社1990年版，第523页。
1939年1月17日至2月4日，陕甘宁边区第一届参议会在延安隆重召开，会议历时19天，参加会议的参议员共145名，中共盐池县委党史办公室编：《陕甘宁边区概述》，宁夏人民出版社1988年版，第54页。其中包括边区政府特别聘请的十位政治上进步的边区民主人士担任的参议员。在通过《陕甘宁边区政府组织条例》、《陕甘宁边区选举条例》、《陕甘宁边区各级参议会组织条例》等法律的同时，大会取得的一项极其重要成果，即是通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》。1939年4月4日，陕甘宁边区政府依照法定程序，向全边区人民和全国人民公布了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》。
《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，是由中国共产党陕甘宁边区委员会提出来的，它是中国共产党为之奋斗的革命三民主义在陕甘宁边区的具体化和现实化。《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》在序言之外，正文共包括三个部分，即民族主义、民权主义、民生主义，其中民族主义共六条，民权主义共11条，民生主义共11条，正文共28条。艾绍润、高深海主编：《陕甘宁边区法律法规汇编》，陕西人民出版社2007年版，第4页。“纲领”规定了在边区实行坚持巩固与扩大抗日民族统一战线，团结全边区人民与党派，动员一切人力、物力、财力、智力，为保卫边区、保卫西北、保卫中国、收复一切失地而战的彻底的民族主义；发扬民主政治、采用直接、普遍、平等、不记名的选举制度，健全民主集中制的政治机构，增强人民之自给能力的彻底的民权主义；确定私人财产所有权，保护边区人民由土地改革所得之利益，增加农业生产，发展手工业及其他可能开办之工业，发展商业，以改善边区人民生活的彻底的民生主义。由于参加大会的全部参议员一致通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，因此“纲领”成为了边区“一切生活之准绳”中共盐池县委党史办公室编：《陕甘宁边区概述》，宁夏人民出版社1988年版，第140页。。
《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，从性质来讲，是在中国共产党中央委员会的新民主主义共和国理论、抗日民族统一战线方针的指导下制定的比较成熟的宪法性法律文件，是指导边区一切工作的主要指南。“纲领”奠定了人民民主政治生活的基本准则，使边区成为了全国政治建设、政治文明的模范，对全国各个根据地人民民主政权的政治建设产生了深远的影响。蒲坚、赵昆坡：《中国法制史简明教程》，北京大学出版社1987年版，第483页。
二、《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》的内容及其执行特点
《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》由序言和28条正文组成。其内容主要包括四个方面。一是明确了“纲领”在边区政治建设中的重要地位。“纲领”序言明确规定：“施政纲领根据陕甘宁边区的环境与条件，本着拥护团结、坚持抗战、争取最后战胜日寇的方针（而制定），作为边区一切工作之准绳。”艾绍润、高深海主编：《陕甘宁边区法律法规汇编》，陕西人民出版社2007年版，第3页。
二是规定了民族主义的时代内容。“纲领”强调必须高度地发扬边区人民的民族自尊心与自信心，反对一切悲观失望、妥协投降的倾向，提高边区人民的警觉性，彻底消灭汉奸、敌探、土匪的活动，以巩固抗战后方。“纲领”在第五条还特别强调了在抗日力量的组织上，要实现蒙、回等民族在政治上、经济上与汉族的平等权利，依据民族平等原则，联合蒙、回各族共同抗日。
三是规定了民权主义在陕甘宁边区的具体做法。“纲领”认为，必须民主政治，采用直接、普遍、平等、不记名的选举制度，健全民主集中制，保障人民言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙、通信之自由，扶持人民抗日团体与民众抗日武装力量之发展，提高人民抗战之积极性。“纲领”在第12条还专门规定了男女平等实施办法，即实行自愿的婚姻制度，禁止买卖婚姻与童养媳，提高妇女在政治上、经济上、社会上的地位。
四是确认了边区民生主义的主要内容。“纲领”在第18条即要求确认“边区人民的私人财产所有权，保护边区人民由土地改革所得之利益”艾绍润、高深海主编：《陕甘宁边区法律法规汇编》，陕西人民出版社2007年版，第4页。。第22条规定了发展商业的要求，即保护商人自由营业，发展边区商业。“纲领”在论及劳动法律保护时规定了八小时工作制度，要求企业、机关、团体等单位改善劳动待遇，保护工人之利益，同时提高工人的劳动热情，增加生产效能。为鼓励前方将士奋勇杀敌，尽早将日军赶出中国，“纲领”明确规定了优待抗日军人与工作人员之家属，使抗战人员安心作战、安心工作。为防止边区出现严重的贫富差距，《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》不仅在第26条规定禁止高利贷，由政府举办低息贷款，奖励合作社之发展，而且在第28条规定“抚恤老弱孤寡、救济难民灾民，不使人民流离失所”艾绍润、高深海主编：《陕甘宁边区法律法规汇编》，陕西人民出版社2007年版，第4页。。
《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》在长达两年多的执行过程中，体现了较为明显的四大特点。第一大特点在政治上明确坚持了抗日民族统一战线的原则，既团结广大人民，又帮助边区广大人民。边区的广大人民，无论是地主还是资本家，只要不投降、不反共，都可以参加政府的工作，都享有各项法定的民主、自由、权利，边区政权专政的对象，仅仅是地主阶级中的汉奸分子，即反对抗日民族统一战线、帮助敌人、危害人民的人。对“纲领”进行具体化的边区社会救济法律，要求抚恤老弱孤寡、救济灾民难民、避免流离失所，保证边区全体人民享有生存权、发展权、救济权。如为善待孤儿，边区各地举办了多个保育院，使这些“边区的未来”茁壮成长。陕甘宁边区政府保育院内分为婴儿部、幼稚部、小学部三个部分，婴儿、幼稚两部共收容300余人，小学部也收容了300余人，儿童的来源小部分是抗战军人家属小孩，绝大部分是从敌占区或国统区逃出之难童。保育院的经费由全国战时儿童保育协会补助一部分，不足之数，由陕甘宁边区政府筹措。中共盐池县委党史办公室编：《陕甘宁边区概述》，宁夏人民出版社1988年版，第232页。为防止贫苦灾民受到高利贷的剥削，边区政府举办低息贷款，大力发展合作社，解决灾民、贫民实际生产中出现的耕牛、农具、种子、肥料等困难。对于当时在中国大地上普遍存在的乞丐问题，边区政府采取了“一律帮助其获得生业”艾绍润、高海深主编：《陕甘宁边区法律法规汇编》，陕西人民出版社2007年版，第11页。的政策。
边区各界在执行《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》有关教育规定时，首先结束了边区没有正规高等教育的历史，集中边区紧张的财力，创办了一大批有特色、高水平、多类型的新式大学，如马列学院、中央党校、抗日军政大学、中央研究院、军事学校、陕北公学、鲁迅艺术学院、泽东干部学校、自然科学院、民族学院、医科大学、俄文学院、延安大学等。以陕北公学为例，学习内容十分丰富，包括军事知识、三民主义研究、民生经济、科学社会主义、政治经济学、民主政治、哲学、中国问题等。成立于1939年7月的中国女子大学，以培养“抗战建国知识的妇女干部为目的”，全校共有学生600多人，共分为八个班，一、二班为妇女班，三、四班为军事训练班，五、六班为普通班，七班是特别班，八班是高级班。普通班的学生在八个月的文化课程学习结束后，就外出工作，一边学习、一边工作；高级班的学习时间为两年，希望以较长的学习时间，培养较高水平的妇女工作干部。西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编：《陕甘宁边区抗日民主根据地·回忆录卷》，中共党史资料出版社1990年版，第318页。除了正规的学校教育外，形式多样的社会民众教育也得到了充分发展，其开始标志则是1937年9月边区政府提倡和推行的识字教育。在实行边区教育法律所规定的社会教育要求的过程中，边区社会产生和发展了各种各样的社会教育形式，如冬学、识字班、夜校、半日班、读报组、民教馆、图书馆、剧团、民间学习俱乐部，等等。西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编：《陕甘宁边区抗日民主根据地·回忆录卷》，中共党史资料出版社1990年版，第314页。据不完全统计，到了1938年各地的学习俱乐部有431处。边区教育法律在适用中体现的文化教育与劳动教育相结合、正规学校教育与社会民众教育相结合、娱乐教育与卫生教育相结合的特征，对团结边区人民、促进社会和谐意义重大。以卫生教育为例，面对边区民间疾病很多、婴儿死亡率极大（达到50%以上）的不利条件，边区政府动员相当部分的医务工作者下乡入村，为广大人民传授和普及卫生知识，并在延安市、延安县试办中西医结合的卫生合作社，取得了很大的成绩和经验，得到了广泛推广。在中等学校、完全小学，生产教育也是和文化教育紧密结合的。以延安第一完小为例，一年即生产获得十万元。延安第一完小根据学生的年龄、体力、性别组织了木工组（14岁以上的男生参加）、纺织组（主要是年龄较大的女生）、农业牧业组（学习种菜和养鸡）等劳动集体，从劳动中进行各种生产知识、生产技术的学习。中共盐池县委党史办公室编：《陕甘宁边区概述》，宁夏人民出版社1988年版，第217页。富县第一完小，一年种地150亩，捻毛纺纱1000斤，喂猪15口，打柴1500捆，烧木炭4000斤，割马兰草1000斤，并计划用劳动向延属各县完小挑战。
《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》有关教育的法律规定，在实践中能够得到很好的执行，其重要原因在于对教师的优待规定，在实际生活中也得到了很好的体现。如对小学教员的待遇，实行薪米制和实物供给制两种。前者在绥德、关中两个分区以及富县、甘泉等县采用，后者在延安、子长等县采用。肖周录：《延安时期边区人权保障史稿》，西北大学出版社1994年版，第214页。学校校长和普通教师的待遇差别不大。以富县为例，完小校长五斗、主任五斗、教员五斗，中小校长五斗、教员四斗五升、普小教员四斗五升。在关中地区，完小校长四斗三升，主任四斗二升，教员四斗；中小校长四斗一升，教员四斗，普小教员四斗。在实物优待供给方面，大致是每月小米一斗五升，菜费1200元，津贴40元至50元，每年棉衣、单衣、衬衣各一套，棉鞋一双、单鞋两双、毛巾两条、肥皂六条。另外，若当地教员家庭无劳动力者，由政府酌情发动群众帮助代耕，女教员在生产期给假两月修养，薪米或实物照发，有小孩者另给小孩奶费，每年还供给布五丈、棉花两斤。肖周录：《延安时期边区人权保障史稿》，西北大学出版社1994年版，第215页。
第二大特点是在民主与法制建设方面，在《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》的原则规定下，制定了更多、更细的法律规范，在法制建设方面做出了更系统更成熟的规定，如保障人权、健全逮捕审讯制度，对犯人实行感化教育等。蒲坚、赵昆坡：《中国法制史简明教程》，北京大学出版社1987年版，第483页。
第三大特点是在经济上实行了调节各阶级之间的利益、协调各种经济成分发展的原则。“纲领”不再是要求立即消灭封建地主经济，而是对封建地主经济予以法律上的相应限制。特别注意的是，《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》明确规定了保护合法的私有财产原则，这就为团结地主、资本家在内的广大边区人民进行边区政治、经济建设、一致进行抗日战争的伟大事业奠定了经济条件。在对待劳资关系上，正如毛泽东强调的那样，我们一方面扶助工人，使工人有工做，有饭吃；另一方面又实行发展实业的政策，使资本家有利可图。所有这些，都是为了团结全国人民，合力抗日，这样的政策我们叫作新民主主义的政策。对于工人和资本家最关心的工资标准，边区的劳动法在适用中要求由资本家和工人、工会协议，依照各个地方的生活水平状况而定。为保护工人阶级的实际经济利益，边区劳动法律在实施过程中，对工资制度进行了几次改革，使工人的实际收入不受政治形势、金融形势变化的影响。边区在1938年至1941年8月，实行的是“货币工资”制度，后来则根据社会经济、金融情况的实际变化，从实物工资的方向进行了改革。
第四大特点是对抗日军人、抗日工作人员及其家属特殊保护和优待。由于陕甘宁边区一直处在严峻的军事环境下，边区自身军事力量的强大是边区存在和发展的重要基础，因而边区优待（优抚）的特定主体首选是军人，尊重军人、服从抗战大局，成为了边区优待（优抚）特殊社会主体的法律规范在适用中的一大特点。通过严格执行《新订陕甘宁边区优待抗日军人家属条例》、《优待抗日工作人员家属暂行条例》、《抗日战士优待抚恤条例》、《陕甘宁边区抗属离婚处理办法》、《修正陕甘宁边区婚姻暂行条例》、《陕甘宁边区抗属离婚处理办法修正草案》等法律法规，在边区全社会形成了尊重军人、优待军属、优待抗属、保护军婚的良好社会风气，为争取抗日战争的全面胜利奠定了基础。边区政府仅在1937年、1938年两年中，即抚恤残废军人6000多人，到了抗战胜利前夕，抚恤的残废军人增加到一万多人。边区政府在适用优待残废军人的法律规定时，除了固定发放抚恤金以外，还积极组织他们尽心力所能及的生产，以增加收入，改善自己和家庭的生活。受边区优待（优抚）抗日军人、抗属的法律感召，抗战以来，在1937年和1938年两年中，边区8000多名青年参加了八路军和边区的保安部队。1940年春天，原计划动员3500名青年参军，结果有5000多名青年报名。边区总计先后动员了三万多名青年参军，有些地方参军的人数占到总人口的10%。
《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》在实际具体执行中体现出来的上述四大特点，再一次证明了以毛泽东为代表的第一代中央领导集体在延安进行的政治建设的成功和伟大，也证明了只有在新民主主义理论指导下的抗日人民政权的施政纲领，“是以团结抗战为基本内容，把建立强大、独立、民主的新中国作为了自己的奋斗目标”张希坡、韩延龙主编：《中国革命法制史》，中国社会科学出版社2007年版，第35页。。历史的经验证明，陕甘宁边区的党组织和边区参议会、边区政府、边区高等法院等机关，坚定不移地执行了“纲领”的确定方针，坚持了团结抗战，克服了一再笼罩边区周围的危机，渡过了重重难关，坚决保卫了陕甘宁边区和大西北，发展了边区抗日的政治经济文化建设，增加了边区人民的福利，初步建立了民主政治，为各抗日民主根据地的政治建设、法律建设树立了光辉榜样。以《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》为模板，中国共产党领导、建立的敌后抗日民主根据地，如山东抗日根据地、晋察冀抗日根据地、晋绥抗日根据地、晋东南抗日根据地、晋冀豫抗日根据地，都在这一时期制订了相应的抗战时期施政纲领。上述众多的施政纲领，虽然产生的环境不同，条文有某些差异，但基本内容都是一致的，就其原因，“都是依据（中共中央制定的）抗日救国十大纲领”而制定的。张希坡、韩延龙主编：《中国革命法制史》，中国社会科学出版社2007年版，第36页。
（作者 许光县、陆宇）
（选自中共中央在延安十三年史（5）《政治建设史》，肖周录主编，第二章第三节，中共党史出版社，2017年9月第一版）
